II SA/Bd 826/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], 2. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata J. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia ... 2000r. nr ... Wójt Gminy B. B., na podstawie art. 2 ust. 2, art. 4 i 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999r. Nr 65, poz. 746), po rozpatrzeniu wniosku L. i V. K. oraz B. O., orzekł przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własności Gminy B. B., położonej w B. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ... o powierzchni ... m2 zapisanej w ... na rzecz L. K. oraz V. T. K. w ustawowej wspólności jako wieczystych użytkowników do ½ oraz B. O. jako wieczystego użytkownika do ½ części (pkt 1). Za przekształcenie ww. prawa wyliczono opłatę jednorazową (pkt 2). W pkt 3 decyzji organ wskazał, że decyzja stanowi podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Wnioskiem z ... 2013r. L. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy B. B., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że treść decyzji nie była ujawniona w księdze wieczystej, do lutego 2013r. Decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ Gmina nabyła prawo własności od Skarbu Państwa, lecz z powodu braków formalnych nie miała żadnych uprawnień do dysponowania ww. gruntami w stosunku do osób trzecich. Nabycie gruntów nie zostało potwierdzone decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja w tym przedmiocie stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający element konstytutywny. Wskazano nadto, że kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. B. O. sprzedała swoje prawo w dniu ... 2013r. J. K., jednakże sprzedaż następowała w momencie, gdy ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości było prawo użytkowania wieczystego i na podstawie tej czynności J. K. wniósł o wpisanie prawa własności w miejsce użytkowania wieczystego. Wobec powyższego nabywcy nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Decyzją z dnia ... 2013r. nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) stwierdziło w całości nieważność decyzji Wójta Gminy B. B. z ... 2000r., nr .... W uzasadnieniu organ wskazał, że skutki wynikające z ww. decyzji nie zostały ujawnione w treści księgi wieczystej, a wpisy dotyczące użytkowania wieczystego zostały wykreślone dopiero ... 2013r. W dniu ... 2013r. udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości należący do B. O. nabył, na podstawie umowy sprzedaży J. K.. Organ stwierdził, że nabycie własności przez Gminę B. B. nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jednak zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy Wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą. Decyzja wojewody jest aktem deklaratoryjnym, niezbędnym jednak dla skutecznego powoływania się na fakt nabycia prawa własności. Stanowi ona ustawowe poświadczenie, iż gmina nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. prawo własności określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Kolegium zwróciło uwagę, że dopóki nie zostanie wydana decyzja wojewody na podstawie art. 5 ust. ust. 1-3 w zw. z art. 18 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dopóty gmina nie ma możliwości rozporządzania mieniem Skarbu Państwa, gdyż jedynie właściwym organem działającym w jego imieniu jest stationes fisci. Organ stwierdził, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. ma bardzo nieostry charakter, powołując jej wykładnię prezentowaną w orzecznictwie i doktrynie. W oparciu o glosę do uchwały SN z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93. organ zważył, że jeżeli nieruchomość objęta komunalizacją miała założoną księgę wieczystą, w której jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, sąd w postępowaniu wieczystoksięgowym o wpis gminy jako nowego właściciela będzie traktował decyzję wojewody, wydaną zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jako dokument stwierdzający następstwo prawne gminy. Jeżeli zaś w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem decyzji wojewody, zamieszczony był wpis osoby fizycznej, to powstaje przeszkoda do ujawnienia, gminy jako właściciela, która może być usunięta w trybie art. 48 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uwzględniając, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), SKO uznało za wystarczająco udowodnione rażące naruszenie prawa przez zebrany w sprawie materiał, gdyż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie brak jest decyzji przewidzianej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Wójt Gminy B. B. nie może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i tym prawem rozporządzać, w związku z powyższym, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jednobrzmiące wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. K. oraz B. O., wnosząc o uchylenie decyzji z ... 2013r. i umorzenie postępowania. Podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji, która już wywołała nieodwracalne skutki prawne. Postanowieniem z ... 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia powyższych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei postanowieniem z ... 2014r. organ, na skutek wniosku B. O., przywrócił jej termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia ... 2014r. ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z ... 2013r. W uzasadnieniu organ ponowił stanowisko, że bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiedzenia się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającemu komunalizacji. Dopiero od chwili wydania decyzji komunalizacyjnej Gmina może powoływać się na prawo własności i tym prawem rozporządzać. Organ stwierdził, że w przypadku obu trybów komunalizacji określonych ustawą z 10 maja 1990 r. nabycie prawa własności przez gminę stwierdzane jest w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wojewodę. Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie stwierdza się, iż decyzja wydana w trybie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma charakter deklaratoryjny, ponieważ gmina stała się z dniem ... 1990 r. z mocy prawa właścicielem mienia komunalnego, ale nie można przyjąć, ażeby decyzja ta stanowiła jedynie podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Decyzja ta ma nadto znaczenie legitymacyjne stwierdzające, że gmina jest właścicielem przedmiotu umowy o skutkach rozporządzających. W świetle rozważonej doktryny oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że zdecydowanie dominuje pogląd, w świetle którego do czasu wydania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości pozostaje Skarb Państwa (k. 73 verte administracyjny akt sprawy). Kolegium uznało, że stanowisko to znajduje oparcie w art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jedynie ostateczna decyzja komunalizacyjne stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy do księgi wieczystej. Dopóki taka decyzja nie zostanie uzyskana, dopóty domniemywa się na podstawie art. 3 ust. 1 u.k.w.k., że właścicielem nieruchomości jest podmiot ujawniony w księdze wieczystej, czyli Skarb Państwa (k. 73 verte administracyjnych akt sprawy). Organ podał, że po decyzji z ... 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednak decyzja powyższa nie została ujawniona w treści księgi wieczystej. Zmiany wpisu w księdze wieczystej dokonano dopiero w chwili dokonywania wpisu zmiany współwaściciela nieruchomość w 2013 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Organ stwierdził, że rękojmia ta nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej pod tytułem szczególnym, a więc umowy przenoszące własność nieruchomości, przy czym rękojmia chroni tylko tego nabywcę, którego kontrahentem jest osoba wpisana w księdze wieczystej. Nie ma więc zastosowania w razie rozporządzenia przez gminę prawem własności przysługującym według księgi wieczystej Skarbowi Państwa (orzeczenie SN z dnia 11 września 2003r., III CKN 471/01). Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie brak jest decyzji przewidzianej w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r., Wójt Gminy B. B. nie może zatem skutecznie powoływać się w obrocie prawnym na swoje prawo i tym prawem rozporządzać, w zw. z powyższym, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. B. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z ... 2014r. oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, analogicznie jak we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono, że wydając decyzję z ... 2013r. organ naruszył art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Zdaniem skarżącej decyzja Wójta Gminy B. B. dnia ... 2000r. wywołała już nieodwracalne skutki, zatem nie można stwierdzić jej nieważności. Doszło bowiem do wpisania prawa własności odnośnie nieruchomości nr ewid. ... położonej przy ul. C. ... w B. B. do prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej przez Sąd Rejonowy w B. X Wydział Ksiąg Wieczystych, KW nr ... i KW nr ... dla działki o nr ewid. .... Prawo współwłasności zostało wpisane na rzecz L. i V. K. oraz B. O., która następnie przeniosła swoje prawo na rzecz J. K.. Skarżąca podkreśliła, że dokonywali czynności przeniesienia udziału w prawie własności wyłącznie w dobrej wierze, a J. K. nabył prawo własności przy uwzględnieniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, iż przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi dopuszczony przez ustawodawcę wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności, wymaga natomiast stwierdzenia zaistnienia szczególnych kwalifikowanych wad kwestionowanego aktu administracyjnego. Postępowanie nieważnościowe nie może zatem zastąpić postępowania zwykłego zmierzającego do rozpoznania danej sprawy administracyjnej co do jej istoty. W myśl art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), dalej jako: "K.p.a.", organ stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nadto, co wymaga podkreślenia, ustawodawca zarówno w K.p.a., jak i w przepisach szczególnych zawarł jednocześnie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art.156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.). Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 K.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J.Borkowski KPA. Komentarz, wyd.12, Warszawa 2012 str. 615-616). Wobec powyższego rola SKO w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem strony postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. B. z dnia ... 2000r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy B. B. położonej w B. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ... na rzecz L. K. oraz V. K. w ustawowej wspólności jako wieczystych użytkowników – do ½ i B. O. – jako wieczystej użytkowniczki do ½ części, za wskazaną opłatą jednorazową z tego tytułu, ograniczała się do ustalenia i oceny, czy przedmiotowa decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, skutkującą stwierdzenie jej nieważności. W przypadku pozytywnej odpowiedzi, organ zobowiązany był w dalszej kolejności rozważyć, czy zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i stosownie uwzględnić tę okoliczność w treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnieniu. Wobec zarzutów wniosku oraz treści skarżonych decyzji Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy B. B. podkreślenia wymaga, że uwzględniając tą decyzją wniosek L. i V. małżonków K. oraz B. O., Wójt wskazał wprost jej podstawę prawną - art. 2 ust. 2, art. 4 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 65. poz. 746). L. K. wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. B. z ... 2000r. zarzucił, że została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zważyć przyjdzie, iż wniosek nie precyzuje w jaki sposób strona rozumie wydanie spornej decyzji - uwzględniającej jej wniosek, bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani w decyzji z ... 2013r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy B. B. z ... 2000r, ani też w skarżonej decyzji z ... 2014r., utrzymującej w mocy powyższą decyzję własną, nie odniosło się w jakimkolwiek zakresie (pozytywnym lub negatywnym) do stanowiska wnioskodawcy w zakresie wydania spornej decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, powyższy zarzut wnioskodawcy jest bezzasadny. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne, brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracji w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przypadku brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miły miejsce gdy: obowiązek, uprawnienie, inny stosunek prawny powstaje z mocy samego prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jako przypadku braku podstawy prawnej do wydania decyzji traktuje się również: rozstrzygnięcie w sprawie cywilnoprawnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu, wydanie decyzji chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy, wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem, wydanie decyzji dotyczące czynności materialno-technicznej. Kwestionowana decyzja Wójta z dnia ... 2000r. rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną, przyznając uprawnienie związane z obowiązkiem opłaty administracyjnej - na mocy przywołanych w niej powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wskazane w decyzji przepisy niewątpliwie stanowiły podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia przysługującego wnioskodawcom prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności. Okoliczność ta nie przesądza oczywiście o pozytywnej lub negatywnej ocenie treści decyzji, i ewentualnego wydania jej z naruszeniem prawa, w tym w formie kwalifikowanej stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak już wskazano, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym nadzwyczajnym postępowaniem, w którym właściwy organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny; co pociąga za sobą wniosek, iż organ ten rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyroki NSA z 14 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 392/87, z 7 marca 1996r., sygn. akt III ARN 70/95). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. wymaga więc innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy w innych trybach nadzwyczajnych; organ administracji staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (vide B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; seria Duże Komentarze Becka; wyd. 9, Warszawa 2008, wyd. C. H. Beck, s. 743-744). Sporną decyzją z ... 2000r., nr ... Wójt, na podstawie art. 2 ust. 2, art. 4 i 5 ust. 1 i 2 ustawy z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999r., Nr 65, poz. 746; zwana dalej: "ustawą o przekształceniu"), orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, jako stanowiącej własności Gminy B. B., położonej w B. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ... o powierzchni ... zapisanej w KW ... na rzecz L. K. oraz V. T. K. w ustawowej wspólności jako wieczystych użytkowników do ½ oraz B. O. jako wieczystego użytkownika do ½ części (pkt 1). Za przekształcenie ww. prawa wyliczono opłatę jednorazową (pkt 2). Zarówno wnioskodawca przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., stwierdzając nieważność decyzji Wójta z ... 2000r. upatrują jej przesłankę – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyłącznie w tym, że nie została wcześniej wydana w trybie przepisów art. 5 ust. 1 - 3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tzw. decyzja komunalizacyjna, stanowiąca niezbędne ustawowe potwierdzenie dla skutecznego powoływania się przez gminę na nabycie z mocy prawa z dniem ... 1990 r. prawa własności określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Kolegium podkreśliło, że dopóki nie zostanie wydana przez wojewodę stosowna decyzja, gmina nie ma możliwości rozporządzania mieniem Skarbu Państwa, gdyż jedynie właściwym organem działającym w jego imieniu jest stationes fisci. Przy czym, organ jednocześnie w uzasadnieniu obydwu decyzji stwierdza stanowczo, że nabycie własności przez Gminę B. B. nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990r., nie powołuje w tym zakresie żadnych dowodów, a tym bardziej nie wskazuje na własną właściwość do orzekania w tym zakresie. Z uwagi na powyższą niekonsekwencję i wzajemną sprzeczność wywodów Kolegium, mających służyć uzasadnieniu wydania spornej decyzji Wójta z ... 2000r. z rażącym naruszeniem prawa, zwrócić należy uwagę na dwie zasadnicze kwestie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 września 2012r., I OSK 1107/11, Lex 1228463; 4 kwietnia 2012r., II OSK 2565/10, Lex 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, Lex 1219108; 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, Lex nr 1145109; 14 marca 2012r., II OSK 2525/10, Lex 1145613; 19 października 2011r., II OSK 1192/10). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Jak już wskazano, kontrola decyzji podjętych w trybie nieważnościowym polega na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Orzekający w niniejszej sprawie organ nadzorczy przedstawił prawidłową wykładnię przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jednakże niewłaściwie zastosował ją w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Kolegium wszakże nie dokonało jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i dokumentów stanowiących podstawę wydania spornej decyzji Wójta, jak również przepisów prawa stanowiących jej podstawę materialnoprawną. Ograniczyło się do wskazania niewydania w sprawie decyzji wojewody na podstawie art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co stanowi zdaniem organu na wydaniu spornej decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem w aktach niniejszego postępowania nieważnościowego, brak jest nawet kompletnego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr działki ... w B. B. w prawo własności. Nie wynika także z uzasadnień decyzji Kolegium, aby organ ten poddał jakiejkolwiek ocenie zgromadzony przez Wójta Gminy B. B. materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny stanowiący podstawę wydania decyzji z ... 2000r. W aktach administracyjnych sprawy zalega wyłącznie odpis wniosku z dnia ... 1999r. L. i V. K. oraz B. O. (współużytkowników wieczystych nieruchomości) do Urzędu Gminy B. B. o przekształcenie przysługującego im prawa w prawo własności nieruchomości położonej w B. B. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... i działka nr .... We wniosku określono, że prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte w dniu ...1997r. na podstawie aktu notarialnego rep. ... od J. N., nie określono formy nabycia poprzedniego użytkownika wieczystego lecz wyłącznie datę ...1988r., nie wypełniono informacji dotyczących uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w 1997r. Zgodnie z treścią wniosku załączniki do niego stanowił odpis księgi wieczystej oraz kopia aktu notarialnego. W aktach sprawy znajduje się jednak wyłącznie odpis aktu notarialnego z dnia ... 1997r. repertorium ... nr .. Brak odpisu księgi wieczystej. Podkreślenia również wymaga, że Kolegium nie przywołało przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę wydania spornej decyzji, ani nie przeprowadziło ich wykładni, nie dokonało również jakiejkolwiek ich analizy celem rozważenia czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów, a tym bardziej z naruszeniem kwalifikowanym jako "rażące". W okolicznościach niniejszej sprawy jako wadliwe i przedwczesne należy wobec powyższego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) uznać orzeczenie, że sporna decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja Wójta Gminy B. B. z dnia ... 2000r. nr ... została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 65, poz. 746), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu" . Ustawa ta określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi (art. 1 ust. 1). Przepisy te miały zastosowanie między innymi do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem ... 1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia ... 2000r. (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do: 1) starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, 2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje organ, o którym mowa w ust. 1. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 2 ww. ustawy, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Jednocześnie ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz dokumentów potwierdzających prawo użytkowania wieczystego, jakie należy przedstawić wraz z tym wnioskiem (ust. 3). W myśl art. 3 ustawy, organ o którym mowa w art. 2 ust. 1, odmawia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2, zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z zastrzeżeniem art. 6 (art. 4). W art. 5 i 5a określono sposoby i zasady wyliczenia opłaty. Nie budzi wątpliwości, iż ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wójta o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, winien w niniejszym postępowaniu poszukiwać i ustalać właściwy organ w świetle norm prawnych ustawy o przekształceniu, czego całkowicie zaniechało. Organ nie ustalił stanu faktycznego niezbędnego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, nie zgromadziło dowodów koniecznych chociażby do określenia czy wnioskodawcy spełniali ustawowe przesłanki przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jakie dokumenty załączono do wniosku, jak i kiedy powstało prawo użytkowania wieczystego nabyte od J. N., koniecznego załącznika do wniosku – odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości. Organ nadzorczy nie rozważył także, jak się zdaje wobec jego twierdzeń, kardynalnej w sprawie okoliczności, czy decyzja w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, została wydana w okolicznościach tej sprawy przez organ właściwy rzeczowo – w świetle normy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu. Nie przesądzając tej kwestii w zastępstwie organu, zważyć jednak przyjdzie, mając na uwadze ugruntowane poglądy orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak wydania stosownej decyzji komunalizacyjnej, uniemożliwiał domniemanie przejścia własności na rzecz Gminy B. B.. Wobec czego właściwość organu do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność należałoby oceniać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w 2000r. W sytuacji natomiast gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa decyzję o przekształceniu winien wydać starosta albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2). W tym kontekście należałoby również oceniać na rzecz jakiego podmiotu nastąpić winno ustanowienie opłaty i czy nie nastąpiło ewentualnie tym samym naruszenia praw osób trzecich (art. 2 ust. 3 ustawy). Podkreślenia tym samym wymaga, iż Kolegium mimo stawiania tezy o braku możliwości dysponowania nieruchomością przez Wójta Gminy B. B. (wobec braku decyzji kanalizacyjnej), pominęło obowiązek rozważenia w okolicznościach sprawy nasuwającej się wobec tego kwestii wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, która wszakże stanowi odrębną i samodzielną przesłankę nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie wyklucza to oczywiście zaistnienia również wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która jednakże na obecnym etapie postępowanie nie została przez organ nadzorczy rozważona wszechstronnie i wystarczająco dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tym zakresie organ winien dokonać analizy sprawy w kontekście przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu i rozporządzenia wykonawczego. Ustawa ta zawierała przepisy określające negatywne przesłanki wydania decyzji o przekształceniu, których ewentualne naruszenie winno podlegać ocenie przy rozważaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w stopniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uwzględniając powyższe wskazania, uzupełni materiał dowodowy a następnie dokona analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy na dzień wydania spornej decyzji w zakresie rozważenia zaistnienia przesłanek stwierdzania nieważności decyzji. W przypadku ustalenia zaistnienie pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organ oceni czy nie zaistniały jednocześnie przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 K.p.a., dostosowując ewentualną treść rozstrzygnięcia z uwzględnieniem normy art. 158 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, mając na uwadze powyższe, że jedynie częściowo okazały się zasadne, tj. w zakresie w jakim ich złożenie stało się dla sądu administracyjnego podstawą do dokonania z urzędu oceny legalności skarżonych decyzji. Podkreślenia wymaga, iż skarżąca co do zasady nie kwestionowała dokonanej przez organ oceny, że sporna decyzja Wójta Gminy B. B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz wyłącznie zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, mimo upływu niemal 15 lat od jej doręczenia. Swoje zarzuty koncentrowała wyłącznie wokół zagadnienia wywołania przez decyzję, w jej ocenie nieodwracalnych skutków prawnych, z uwagi na dokonanie przez skarżącą na rzecz J. K. odpłatnej czynności prawnej zbycia udziału we własności nieruchomości położonej w B. B. nr ewid .... W tym zakresie, w ocenie Sądu Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie dokonało wymaganej według dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. analizy w okolicznościach sprawy przesłanki wywołania przez skonkretyzowaną sporną decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności -nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.. Niezależnie jednak od powyższego, wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień przepisom postępowania oraz prawa materialnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powyższe uchybienie nie stanowiło samodzielnej przesłanki uchylenia przez Sąd skarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, co zasadnie stwierdziło wszakże Kolegium (aczkolwiek częściowo z błędnym uzasadnieniem), nie zaistniały określone w przywoływanym przez skarżących art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2013r.poz. 707) przesłanki ochrony wynikające z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 5 ww. ustawy w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze (art. 6 ust. 1). W złej wierze jest ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć (art. 6 ust. 2). Jeżeli do dokonania rozporządzenia potrzebny jest wpis w księdze wieczystej, chwila złożenia wniosku o wpis jest rozstrzygająca dla oceny dobrej lub złej wiary nabywcy. Jednakże gdy rozporządzenie dochodzi do skutku dopiero po dokonaniu wpisu, rozstrzyga dzień, w którym rozporządzenie doszło do skutku (ust. 3). Ponownie prowadząc postępowanie organ winien, w przypadku stwierdzenia, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa szczegółowo rozważyć i uzasadnić swe stanowisko co do tego, czy decyzja Wójta Gminy B. B. z ... 2000r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W tym celu organ winien zgromadzić materiał dowodowy umożliwiający ustalenie treść odpłatnej czynności prawnej zbycia udziału we współwłasności dokonanej pomiędzy B. O. i J. K., stan księgi wieczystej nieruchomości, wniosków o dokonanie w niej wpisów aby ocenić nie tylko to czy strony mogły się powoływać na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Niezalenie od powyższego aby ocenić i dokonać oceny skutków decyzji o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności także w kontekście zasady ochrony dobrej wiary związanej z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pewności obrotu prawnego. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej, co było obowiązkiem właścicieli nieruchomości, jednakże wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Nadto podkreślenia wymaga, że samo dokonanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej, nie wywoływałoby nieodwracalnych skutków prawnych, gdyby nie doszło na tej podstawie do dalszych przekształceń stanu prawnego nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 marca 2010r. sygn. I OSK 775/09). Przyjmuje się, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Uwzględnienia w niniejszej sprawie wymaga, że w dacie dokonania odpłatnej czynności zbycia ½ udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w B. B. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ... pomiędzy B. O. i osobą trzecią (prawdopodobnie ... 2013r.) nie toczyło się nawet postępowanie nieważnościowe. Ostateczna decyzja z ... 2010r. pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała związane z nią skutki prawne. Jak wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu dopiero w lipcu 2013r., czyli już po przeniesieniu udziału we współwłasności przez jedną z adresatek decyzji na osobę trzecią. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni również, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 702). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 461), przyznano adwokatowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w wysokości 240 zł powiększone o należną stawkę podatku VAT.