II SA/Bd 826/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 20 grudnia 2019 r. nr XV/113/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie: "zakaz bezpośredniej obsługi z drogi krajowej." II SA/Bd 826/20 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Wojewody w niniejszej sprawie jest podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r. poz.713 – dalej powoływanej jako "u.s.g." w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej powoływanej "u.p.z.p."), uchwała Nr XV/113/2019 Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 20 grudnia 2019r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Strzelno. Rada Miejska w Strzelnie, w § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadziła, dla terenu oznaczonego symbolem KP ( teren parkingu) zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej. Na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wywiódł w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: " zakaz bezpośredniej obsługi z drogi krajowej." Motywując skargę wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała w dniu 30 grudnia 2019r. została przedłożona Wojewodzie Kujawsko – Pomorskiemu do oceny zgodności z prawem. W toku przeprowadzonej oceny Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza zasady sporządzania aktu planistycznego określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W przedłożonym planie (w § 5 pkt 2 uchwały) postanowiono bowiem o zakazie bezpośredniej obsługi z drogi krajowej – co zdaniem Wojewody stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych Rady i narusza art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, że określony w art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. zakres uwzględniania w planie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji nie obejmuje regulacji w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg określonej kategorii, a tym samym realizacji zjazdów, czy wyjazdów na drogi. Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych wskazuje zaś, że dokonywanie oceny technicznej i infrastrukturalnej możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy dróg. Odpowiadając na skargę Rada Miejska Strzelna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zakwestionował ich trafność podnosząc, że sformułowany w planie zakaz bezpośredniej obsługi z drogi krajowej został wprowadzony do planu w uzgodnieniu z GDDKiA (zarządcą drogi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wnosząc skargę Wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych, jakie daje mu ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne – zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, czy też naruszenie trybu ich sporządzania, skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kontrola sądowoadministracyjna nie dała podstaw do stwierdzenia, aby doszło do istotnego naruszenia trybu podejmowania skarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub właściwości organów. Brak jest w tej mierze również stosownego zarzutu ze strony Wojewody. Natomiast analiza treści zgromadzonych w sprawie dowodów, argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi Wojewody oraz obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Strzelnie dopuściła się naruszenia zasad sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego poprzez przekroczenie w sposób nieuprawniony określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. uprawnienia do określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Określając bowiem powyższe zasady lokalny prawodawca nie był uprawniony do wypowiadania się co do ograniczenia zjazdów. Jakkolwiek zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, to jednak w ramach powyższej kompetencji lokalny prawodawca zobligowany jest do określenia w niniejszym akcie – w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1587) - takich elementów jak: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Nie jest już jednak upoważniony do podjęcia regulacji w przedmiocie zakazu zjazdów na drogę publiczną. Kwestie bowiem związane z dostępnością z terenu nieruchomości do drogi publicznej stanowią prerogatywę zarządcy dróg. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020, poz. 470 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych). Ustawa o drogach publicznych określa również elementy decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza przepisów przywołanej ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Tym samym tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie (postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OW 35/10), a jego kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej – m.in. w art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych- i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji wypowiedzenie się przez organ stanowiący gminy w przedmiocie zakazu bezpośredniej obsługi z drogi krajowej jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości, a więc niezgodnym z prawem. Ustalenia planu nie mogą bowiem odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów, jak też wjazdów, gdyż – jak to było poniesione powyżej- organem decydującym w tym przedmiocie jest zarządca drogi. Ponadto należy także zauważyć, że lokalny prawodawca nie może również tracić z pola widzenia tego, iż podejmując regulacje w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać to, że normy kompetencyjne podlegają ścisłej interpretacji - istnieje bowiem zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tym samym zakwestionowana przez Wojewodę regulacja – jako sprzeczna z postanowieniami ustawy - podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z przedstawionych wyżej względów Sąd podzielił bowiem zarzut Wojewody wskazujący, że Rada w ramach określenia zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie posiada kompetencji do wprowadzanie w planie zakazów lokalizowania zjazdów na drogę publiczną. Nietrafnie też Rada wskazuje, że zaskarżone ustalenia zostały wprowadzone w związku z uzgodnieniami z zarządem dróg. Należy zauważyć, że treść stanowiska zarządcy drogi nie ma mocy decydującej w kwestii ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej właściwego zarządcy drogi, a nie procedury planistycznej. Potrzeby zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej zapewnione są całkowicie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowiącej regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wedle którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu lub przebudowę zjazdu. Konkludując, w zaistniałych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając wskazane naruszenie prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.