II SA/Bd 829/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Sośno z dnia 31 marca 2011 r. nr VI/28/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na Uchwałę Nr VI/28/11 Rady Gminy Sośno z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (opubl. Kujaw.2011.110.914). W zarzutach skargi Prokurator wskazał na istotne naruszenie: 1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy z dnia 29.11.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały składu personalnego zespołu w sytuacji gdy ten skład wynika wprost z ustawy. 2. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały ilości osób biorących udział w zespole interdyscyplinarnym - co najmniej 10 - podczas gdy nie ma podstaw prawnych do wskazania ilości osób biorących udział w zespole, 3. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, że na wniosek co najmniej połowy członków zespołu posiedzenia zwołuje się w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział możliwości zwoływania posiedzeń na wniosek co najmniej połowy członków zespołu. 4. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 9 ust 1 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu i grup roboczych, o których mowa w § 10 wykonują swoje zadania obowiązków służbowych lub zawodowych, bądź też społecznie w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości wykonywania zadań społecznie. W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części § 4 ust. 2 pkt 1-10, § 2 ust. 1, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 1 (mylnie określonego w treści skargi jako § 10) załącznika do zaskarżonej Uchwały. W udzielonej odpowiedzi na skargę działający za Radę Gminy Sośno Wójt Gminy Sośno wskazał, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące treści § 4 ust. 2, § 2 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały uznaje się za uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu obejmującego treść § 8 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały organ zaznaczył, że zarzut Prokuratora dotyczy jedynie treści § 8 ust. 2 zd. 2 załącznika do skarżonej uchwały. W ocenie organu, § 8 ust. 2 zd. 2 załącznika do skarżonej uchwały jedynie konkretyzuje ściśle treść delegacji ustawowej. Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie obejmują kwestii warunków funkcjonowania zespołu dyscyplinarnego w odniesieniu do zwoływania posiedzeń tego zespołu. W związku z powyższym, Rada Gminy Sośno stoi na stanowisku, że nie przekroczono kompetencji organu stanowiącego gminy w tym zakresie, bowiem przyjęta w oparciu o delegację ustawową norma jedynie uzupełnia i co najważniejsze w zakresie dopuszczalnym prawnie, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ewentualne stwierdzenie naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 8 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały, że na wniosek co najmniej połowy członków zespołu posiedzenia zwołuje się w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku - w sytuacji gdy ustawodawca nie uregulował warunków zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego - mogłoby mieć co najwyżej walor doniosłości uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w jej części, tj. § 8 ust. 2 zd. 2 załącznika do skarżonej uchwały. Wójt wskazał również na nieścisłość w treści skargi. Skarżący formułuje bowiem zarzuty dotyczące treści § 4 ust. 2, § 2 ust. 1, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały, następnie zaś złożył wniosek o stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały w części § 4 ust. 2, § 2 ust. 1, § 8 ust. 2 oraz § 10. Wójt nadmienił, że w skarżonej uchwale nie znajdują się ww. jednostki redakcyjne wskazane przez Prokuratora, wskazując ponadto, że § 10 załącznika do skarżonej uchwały nie dotyczy warunków zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, lecz możliwości tworzenia grup roboczych. Wobec powyższego, tj. odniesienia w przedstawionym w skardze wniosku tylko do uchwały, a nie do jej załącznika, Wójt wskazał na brak zasadności tak sformułowanego przez Prokuratora wniosku. W związku z rozbieżnościami podniesionymi przez Wójta co do zakresu zaskarżenia aktu, w dniu rozprawy Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zamiast § 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 t.j, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Kontroli tutejszego Sądu podlegała Uchwała Nr VI/28/11 Rady Gminy Sośno z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29.11.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (u.p.p.r.), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy Sośno i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Istotnym naruszeniem prawa jest również niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Po myśli § 118 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wskazując na powyższe o składzie zespołu stanowi sama ustawa, określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny W § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego powtarzając oraz modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy. Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 : "W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sośnie; 2) Urzędu Gminy Sośno; 3) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sośnie; 4) Komisariatu Policji w Sośnie; 5) Szkoły Podstawowej w Przepałkowie; 6) Zespołu Szkół w Wąwelnie; 7) Zespołu Szkół w Sośnie; 8) jednostek organizacyjnych ochrony zdrowia; 9) organizacji pozarządowych; 10) kuratorskiej służby sądowej Sądu Rejonowego w Tucholi". Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Wprowadzony do § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapis nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. Rada Gminy dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym doszło do istotnego naruszenia prawa. Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Należy wskazać, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy (miasta) do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Rada Gminy określając w § 4 ust.2 skład Zespołu wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną cytowaną wyżej ustawą, co jest niedopuszczalne. Za istotne naruszenie prawa należy uznać wprowadzoną w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały liczebność osób biorących udział w zespole : "1. Zespół składa się z co najmniej 10 osób". Powyższe uregulowanie nie znajduje umocowania ustawowego. Ustawa nie przewiduje minimalnego składu zespołu interdyscyplinarnego. Rada gminy na podstawie delegacji ustawowej nie ma uprawnień do kształtowania ilości członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie może wskazywać ani minimalnego, ani maksymalnego składu personalnego zespołu. Z kolei § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że: " Członkowie Zespołu i grup roboczych, o których mowa w § 10, wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, bądź też społecznie". Zgodnie z art. 9a ust. 13 ustawy członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Proste zestawienie przepisu prawa miejscowego i ustawy prowadzi do wniosku, że Rada Gminy w § 9 ust. 1 dokonała nieudolnej modyfikacji normy ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości wykonywania przez członków zespołu i grup roboczych, o których mowa w § 10, swoich zadań społecznie. Z tego względu stwierdzenie nieważności tego przepisu jest w pełni uzasadnione. W ocenie Sądu § 10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest ścisłe powiązany z § 9 ust. 1 oraz § 4 ust. 2. Przepis § 10 ust. 2 stanowi, że członkami grup roboczych są pracownicy podmiotów wymienionych w § 4 ust. 2 i 3, którzy działają zgodnie ze swoimi kompetencjami, określonymi w szczególnych przepisach prawa i dotyczących zakresu działania tych instytucji. Zacytowany przepis odsyła do członkostwa zespołu ujętego w § 4 ust. 2 i 3. Tym czasem § 4 ust. 2 dotknięty jest wadą istotnego naruszenia prawa, co zostało powyżej wykazane. Wobec powyższego konieczne było usunięcie z obrotu prawnego § 10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 9a ust. 7 ustawy posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast w § 8 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Posiedzenia Zespołu odbywają się w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Na wniosek co najmniej połowy członków Zespołu posiedzenie zwołuje się w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku". Niewątpliwie zdanie pierwsze § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi wierne powtórzenie regulacji ustawowej art. 9a ust. 7 ustawy. Podkreślić jedna należy, że w przepisie aktu prawa miejscowego we wskazanym zakresie nie doszło do modyfikacji przepisu ustawy, nie wypaczono jego sensu. Skład Sądu podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 6 marca 2018 r., że traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z.Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Nadto aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Odnośnie § 8 ust. 2 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że redakcja tego przepisu mieści się w delegacji art. 9a ust. 15 ustawy i dotyczy szczegółowych warunków funkcjonowania członków zespołu interdyscyplinarnego. Powyżej wskazane uchybienia dotyczące § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 9 ust. 1 oraz § 10 ust. 2 mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania wskazanych zapisów uchwały z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O oddaleniu skargi w zakresie § 8 ust. 2 orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.