II SA/Bd 836/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Grudziądz z dnia 29 maja 2019 r. nr X/109/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 20 ust. 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr X/109/2019 z dnia 29 maja 2019 r. Rada Gminy Grudziądz uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wschodniej części obrębu Mokre oraz w środkowej części obrębu Węgrowo, gmina Grudziądz (dalej powoływaną jako "uchwała"). Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 20 ust. 2 pkt 9 tej uchwały, wskazując, iż wprowadzony na gruncie tego zapisu zakaz dokonywania wtórnych podziałów działek budowlanych (z wyjątkiem działek budowlanych przeznaczonych pod uzbrojenie terenu oraz wydzielenia działek gruntu dla przyłączenia do nieruchomości przyległej), stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1945 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.z.p."). Uzasadniając sformułowany w ten sposób zarzut, Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, iż postępowanie scaleniowo-podziałowe i podziałowe zostało unormowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), że to nie rada gminy lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości oraz że u.p.z.p., w odniesieniu do zasad podziału nieruchomości, upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grudziądz wniosła o uwzględnienie wniesionej skargi w całości, podzielając tym samym zastrzeżenia Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05 - CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Przedmiotem sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie jest zapis § 20 ust. 2 pkt 9 uchwały Rady Gminy w Grudziądzu z dnia 29 maja 2019 r. nr X/109/2019 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wschodniej części obręb Mokre oraz w środkowej części obrębu Węgrowo, gmina Grudziądz. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, uznać należy zatem, iż zarzut sformułowany przez Wojewodę w zakresie § 20 ust. 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały, jest w pełni uzasadniony. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego w niniejszej sprawie zapisu uchwały, Rada Gminy Grudziądz w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów ustaliła zakaz dokonywania wtórnych podziałów działek budowlanych (z wyjątkiem działek budowlanych przeznaczonych pod uzbrojenie terenu oraz wydzielenia działek gruntu dla przyłączenia do nieruchomości przyległej), co w ocenie Sądu jest nieuprawnione i stanowi o wykroczeniu poza zakres władztwa planistycznego gminy, z uwagi na brak kompetencji rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości – na co zasadnie wskazał Wojewoda w skardze oraz z czym na gruncie odpowiedzi na skargę zgodziła się także Rada Gminy Grudziądz. Powyższe stanowisko potwierdza także orzecznictwo sądowoadministracyjne, a w szczególności poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którymi to nie rada gminy, lecz wójt jest organem właściwym do podziału nieruchomości, miejscowy plan nie jest częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 82/14). Ponadto, jak wskazał NSA, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16 – CBOSA). Wskazać należy jednocześnie, że weryfikacja poprawności zasad sporządzania planu miejscowego, a zatem poprawności jego merytorycznej zawartości, wymaga odniesienia się do treści art. 15 u.p.z.p., który określa obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. Z treści zapisów tegoż artykułu nie sposób wyinterpretować jednak kompetencji rady gminy do ustalania ograniczeń w takim zakresie, w jakim uczyniła to Rada Gminy Grudziądz na gruncie § 20 ust. 2 pkt 9 uchwały, tj. w postaci zakazu dokonywania wtórnych podziałów działek budowlanych, co niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powoduje nieważność uchwały w tej części, tj. w zakresie ww. § 20 ust. 2 pkt 9. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonego naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.