II SA/Bd 861/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 26 marca 2021 r. nr XXX/278/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 13 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelno w 2021 roku, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. 1. Uchwałą z dnia 26 marca 2021r. nr XXX/278/2021 Rada Miejska w Strzelnie, na podstawie m.in. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 - dalej "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelno w 2021 r., stanowiący załącznik do uchwały. 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Mogilnie zarzucając istotne naruszenie art. 11 u.o.z. poprzez: - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w przepisie § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, że usypianiu podlegają jedynie ślepe mioty bezdomnych psów lub wolno żyjących kotów, kiedy to zgodnie z treścią art. 11a ust 2 pkt 6 u.o.z. przyjęty program powinien obejmować usypianie wszystkich ślepych miotów; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie określenia w § 13 ust. 1 załącznika do uchwały, kwoty środków jakie będą przeznaczone na finansowanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, kiedy to obowiązek taki wynika wprost z ustawy o ochronie zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że elementy wskazane w art. 11a ust. 2-3a u.o.z. mają charakter wyczerpujący, a zatem w tym przypadku nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie można tym samym regulować w programie innych kwestii. Ponadto elementy wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny i bez wyjątku powinny znaleźć miejsce w programie. Żadne z tych zagadnień nie może zostać pominięte. Dalej Prokurator podniósł, że w myśl art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., program obejmuje kwestie związane z usypianiem ślepych miotów. Ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do bezdomnych psów lub wolno żyjących kotów. W związku z tym organ winien był zatem uregulować sytuację usypiania wszystkich ślepych miotów. Tym samym prawodawca lokalny nie przewidział wykonywania tych zabiegów wobec ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właścicieli z terenu gminy Miasta Strzelno. Uzasadniając zarzut naruszenia § 13 ust. 1 załącznika do uchwały Prokurator podniósł, że Gmina Strzelno nie wskazała jakie środki będą przeznaczone na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019r. sygn. akt IV SA/Po 646/19 Prokurator podniósł, że pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom (stronom umów i porozumień) współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 4. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XXX/278/2021 Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 26 marca 2020r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Strzelno w 2021r., dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a u.o.z. który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: - zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; - opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; - odławiania bezdomnych zwierząt; - obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; - poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - usypiania ślepych miotów; - wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. prawomocne wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r, sygn. akt II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). 6. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Prokurator w skardze do Sądu zarzucił naruszenie art. 11a u.o.z. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w przepisie § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, że usypianiu podlegają jedynie ślepe mioty bezdomnych psów lub wolno żyjących kotów, kiedy to zgodnie z treścią art. 11a ust 2 pkt 6 u.o.z. przyjęty program powinien obejmować usypianie wszystkich ślepych miotów oraz przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie określenia w § 13 ust. 1 załącznika do uchwały, kwoty środków jakie będą przeznaczone na finansowanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, kiedy to obowiązek taki wynika wprost z ustawy o ochronie zwierząt. Odnosząc się do pierwszego ze stawianych zarzutów wskazać należy, że treść spornego § 10 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi, że usypianie ślepych miotów bezdomnych psów lub wolno żyjących kotów Urząd Miejski w Strzelnie zleca podmiotowi, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2. Treść art. 11a ust 2 pkt 6 stanowi z kolei, że program o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Odnosząc się do stanowiska Prokuratora wskazać w pierwszej kolejności należy, że istotą i celem programu uchwalanego na podstawie art. 11a u.o.z. jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Definicję zwierząt bezdomnych zawiera art. 4 ust. 16 u.o.z. w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" – rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zdaniem Sądu stanowisko Prokuratora, że program powinien obejmować usypianie wszystkich ślepych miotów jest wadliwe. Podkreślenia bowiem wymaga, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2020r. sygn. akt II OSK 3967/19 "Rację ma zatem sąd wojewódzki twierdząc, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odnosi się do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku. Powyższe oznacza, że wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna, jak chce tego skarżący kasacyjnie. Wobec braku w ustawie nakazu rozszerzenia obowiązku realizacji ww. zadania także w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna, nie można gminie zarzucać naruszenia w ten sposób art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia ww. przepisu". Mając na uwadze powyższe uznać należy, że rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie usypiania ślepych miotów bezdomnych psów lub wolno żyjących kotów jest zgodne z prawem. Odnosząc się do drugiego ze stawianych zarzutów należy podzielić zarzut Prokuratora, że § 13 ust. 1 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Jak wynika z analizy tego przepisu, konstytuującego element delegacji ustawowej, a więc wiążącego dla rady gminy przyjmującej program opieki nad zwierzętami, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze – powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Sposób to "określona metoda, forma wykonania jakieś czynności", "to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek możliwość" (Słownik poprawnej polszczyzny pod red W .Doroszewskiego, Warszawa 1973 r., s. 715). Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z dnia z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20 (CBOSA): " Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu". Sposób wydatkowania środków finansowych, zdaniem NSA, oznacza "przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Zatem przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W zaskarżonym § 13 ust. 1 załącznika do uchwały założono wydatkowanie środków w następujący sposób: 1) 37.637,00 zł – na odławianie i utrzymanie w schronisku, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 zwierząt wyłapanych z tereny gminy Strzelno; bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie opieki w dla zwierząt, obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt: 2) 2.000,00 zł – na realizację opieki nad wolno żyjącymi kotami w zakresie wskazanym w § 7 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5; 3) 2.000,00 zł na realizację zadania, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 3, § 8 i § 10 ust. 1; 4) 6.000,00 zł – na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 5) 2.000,00 – na zapewnienie opieki nad zwierzętami gospodarskimi w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 6 zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej: 3 000,00 zł Z powyższej regulacji wynika, że rada gminy nie przewidziała wydatkowania środków na zadanie określone w § 9 - Poszukiwanie nowych opiekunów dla bezdomnych zwierząt. Powyższe zadanie ma wykonywać IGKiM sp. z o.o. w Inowrocławiu prowadząca Schronisko dla bezdomnych zwierząt w Inowrocławiu z siedzibą przy ul. Toruńskiej 165, 88-100 Inowrocław oraz Urząd Miejski w Strzelnie (§ 8 pkt 1 i 2). O ile nie było potrzeby wskazania w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację tego zadania oraz sposobu wydatkowania środków w części dotyczącej Urzędu Miejskiego, to w przypadku Schroniska, które nie jest jednostką organizacyjną Gminy taka potrzeba bez wątpienia istniała. Reasumując stwierdzić należy, że § 13 ust. 1 załącznika do uchwały nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (publ. jak wcześniej wskazano). Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – jej rozpoznanie było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.