II SA/Bd 878/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dopuszczenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pismem z dnia 12 października 2012 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie toczącej się ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę nr XII/112/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" oraz o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Bydgoszczy podniósł, że posiada interes prawny spełniający przesłankę udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, który przejawia się w dwóch aspektach. Po pierwsze wynik postępowania sądowego stanowić może podstawę oceny działalności prezydenta miasta dotyczącej realizacji zadań z zakresu planowania przestrzennego (art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarzuty skargi dotyczą bowiem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem dotyczą nie tylko rady miasta, która formalnie ten plan uchwaliła, ale kierowane są także wobec prezydenta miasta, który zgodnie z obowiązującymi przepisami odpowiada bezpośrednio za sporządzenie planu miejscowego i przeprowadzenie zgodnej z planem procedury jego uchwalania. Po wtóre Prezydent Miasta Bydgoszczy podniósł, że wobec treści dalszych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1) oraz ustawy prawo budowlane (art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2) wynik postępowania w niniejszej sprawie wpływa bezpośrednio na możliwość wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – według jego treści, koncepcji, priorytetów oraz ograniczeń i zakazów przedstawionych w opracowanym przez prezydenta miasta projekcie planu. Stwierdzenie nieważności planu spowoduje konieczność uprzedniego wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy oraz stworzy możliwość realizacji inwestycji niezgodnych z koncepcjami planu. Ponadto wnioskodawca podał motywy merytoryczne żądania oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270, dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a.". Zgodnie z generalną zasadą, wyrażoną w art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl przepisu art. 33 § 1 ww. ustawy, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei § 2 art. 33 P.p.s.a. stanowi odrębną kategorię potencjalnych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z tym przepisem udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle tej regulacji dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 K.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (vide postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r. sygn.. akt II OZ 623/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa sądowoadministracyjna toczy się ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy nr XII/112/11 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście – Plac Wolności" w Bydgoszczy. Skarga ta została zatem wniesiona w trybie sprawowanego przez wojewodę nadzoru nad legalnością działalności gminnej (art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 85 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). Jednym z przewidzianych przez ustawodawcę środków nadzorczych wojewody jest możliwość zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy). Z upływem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy, organ nadzoru traci bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy we własnym zakresie, ale jednocześnie nabywa (nieograniczoną terminem) kompetencję do poddania legalności tego aktu kontroli sądowej. Wniesienie przez wojewodę - jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym - skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 32 P.p.s.a., są zatem Wojewoda Kujawsko-Pomorski oraz organ, którego działanie (tu uchwała) jest przedmiotem skargi organu nadzoru – Rada Miasta Bydgoszczy. Wskazać przy tym należy, iż przedmiotem skargi nie jest samoistnie procedura planistyczna, czy też poszczególne czynności podejmowane przez organ wykonawczy Miasta Bydgoszcz, lecz uchwała organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zapadła w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Podkreślić przyjdzie, iż takie ukształtowanie stron postępowania jest również konsekwencją tego, że skarga wnoszona do sądu administracyjnego przez organ nadzoru na uchwałę (zarządzenie) organu jednostki samorządu terytorialnego prowadzi niejako do zastąpienia przez sąd organu nadzoru w dokonaniu kontroli legalności tego aktu. Nie budzi wątpliwości, że ukształtowany w Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych nadzór władzy publicznej nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie kryterium zgodności z prawem, jest prowadzony w interesie publicznym. Procedura nadzorcza na żadnym etapie nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadzór ten, w tym czynności podejmowane wobec konkretnej uchwały (zarządzenia) organu gminy nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej (art. 1 K.p.a.). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw aby rozważać możliwość dopuszczenia jakiegokolwiek innego podmiotu, poza organem nadzorowanym, do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Odrębną kwestią pozostaje legitymacja procesowa – podmiotu uprawnionego do reprezentowania przed sądem rady gminy w postępowaniu toczącym się ze skargi organu nadzoru na uchwałę tego organu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, dla rozpoznania przedmiotowego wniosku w okolicznościach niniejszej sprawy, bez wpływu pozostają występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności - czy zdolność procesową w takich sprawach ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) czy rada gminy. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwałą nr XXXI/635/12 z dnia 29 sierpnia 2012r. w sprawie przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy przedmiotowej skargi Rada Miasta Bydgoszczy powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta Bydgoszczy i umocowała go do ustanowienia pełnomocników procesowych w postępowaniu sądowym (§ 2). Odpowiedzi na skargę Wojewody udzielił Prezydent Miasta Bydgoszczy, wnosząc o jej oddalenie. Jednocześnie w imieniu Miasta Bydgoszcz Prezydent ustanowił pełnomocników do reprezentowania Miasta Bydgoszczy w niniejszym postępowaniu sądowym (k.49). Wobec powyższego nie można pominąć w sprawie okoliczności, że Prezydent Miasta Bydgoszczy występuje jako reprezentant strony postępowania – Rady Miasta Bydgoszczy. Reprezentuje on jednocześnie z mocy prawa interes gminy jako osoby prawnej w tym postępowaniu (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Także i z tego powodu jako niedopuszczalny należy ocenić wniosek o dopuszczenie Prezydenta Miasta Bydgoszczy do udziału w niniejszej sprawie, w innej roli procesowej – uczestnika postępowania. Zważyć przyjdzie, że Prezydent Miasta Bydgoszczy żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze jej uczestnika wiąże w istocie z zadaniami i czynnościami podejmowanymi w wykonaniu funkcji i obowiązków organu administracji publicznej. Prezydent jako organ administracji publicznej, czy też organ wykonujący uchwały rady bądź inne zadania powierzone samorządowi terytorialnemu jako organowi władzy publicznej nie jest podmiotem - osobą prawną, ani też odrębną od gminy jednostką organizacyjną. W postępowaniu nadzorczym (kontrolnym) nie ma także możliwości nakładania na niego żadnych obowiązków. Wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie, Prezydent nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego kształtujący dla niego jakiekolwiek uprawnienie czy obowiązek (interes prawny) związany z wynikiem sprawy. Wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można ocenić jedynie w kategorii interesu faktycznego. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1072/09). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest przede wszystkim działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tym także pośrednio przejawia się interes prawny organu jednostki samorządu terytorialnego. Jak słusznie podkreślił Prezydent Miasta Bydgoszczy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Uchwała ta, od chwili wejścia w życie, stanowi podstawę prawną wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych z zakresu regulacji procesów inwestycyjnych, kierowanych także do członków wspólnoty samorządowej. O ile zatem organ powołany do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej dostrzegł w tym akcie prawnym niezgodność z przepisami prawa wyższego rzędu lub naruszenie procedury jego uchwalania, to w interesie publicznym, jak również w interesie prawnym organu administracji publicznej zobowiązanym do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie tego aktu, leży dokonanie sądowej kontroli tych zastrzeżeń. Jeżeli okaże się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został wydany z takim naruszeniem prawa, które powoduje jego nieważność, w interesie publicznym (w interesie stron postępowań administracyjnych) leży wyeliminowanie wadliwego aktu prawnego z obrotu. Należy wskazać, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której sąd stwierdził nieważność, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 P.p.s.a.). Oddalenie skargi organu nadzoru pozwoli z kolei wyeliminować wątpliwości, co do zgodności uchwały z prawem. Z powyższych powodów stwierdzić należy, że żądanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w sprawie uruchomionej skargą Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę nr XII/112/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności", nie znajduje podstawy prawnej na płaszczyźnie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo budowlane, ani też na gruncie przepisów P.p.s.a.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.