II SA/Bd 904/11

Dnia 7 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 września 2011 roku sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 904/11 U z a s a d n i e n i e: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] 2009 r., rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]2009 r., w której stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2009 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. uznając, że orzeczenie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.)-zwanej dalej "upzp" w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)-zwanej dalej "ugn". W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, iż decyzja Burmistrza [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia nie będącego inwestycją celu publicznego. W konsekwencji wydane zostało bez podstawy prawnej. Zdaniem organu za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Status taki posiadają bowiem jedynie inwestycje z przeznaczeniem expressis verbis wyrażonym w przepisie art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z pkt 10 inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W ocenie SKO jedynie budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii stanowi cel publiczny, natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne ze sfery gospodarki energetycznej muszą pełnić w sieci rolę, która jest niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. To, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego nie zmienia fakt, że urządzenie wytwarzające energię jest funkcjonalnie powiązane z elementami służącymi do jej przesyłania. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania SKO podniosło również, że elektrownia wiatrowa nie jest urządzeniem służącym do ochrony środowiska. Podstawowym celem tego obiektu jest bowiem wytwarzanie energii elektrycznej, a nie ochrona środowiska. Fakt, że taka elektrownia działa z wykorzystaniem technologii przyjaznej środowisku nie oznacza, że obiekt ten należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. Dla takiej oceny charakteru tej inwestycji nie może mieć również znaczenia fakt preferowania przez Unię Europejską pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Organ w swoim uzasadnieniu odniósł się do kwestii niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W ocenie SKO nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego nie spełnia zamierzenie inwestycyjne w przedmiotowej sprawie. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie SKO nie dokonało wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i nie zebrało dodatkowego materiału dowodowego w aspekcie wpływu elektrowni wiatrowej na ochronę środowiska oraz realizacji obowiązków gmin w zakresie zaopatrzenia w energię mieszkańców. W ocenie skarżącego organ nie wziął także pod uwagę istotnej okoliczności jaką jest budowa elektrowni wiatrowych w kontekście konieczności wypełniania przez Polskę zobowiązań nałożonych przepisami Unii Europejskiej . Tym samym zdaniem skarżącej spółki naruszone zostały przepisy art. 7, 77 §.1, i 80 i 107 §.3 kpa. Strona skarżąca nie zgodziła się z interpretacją art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jaką przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zakwestionowała uznanie, iż decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem prawa. O publicznym charakterze inwestycji decyduje bowiem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Za takim zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji przemawia również argumentacja zawarta w wyroku WSA w Szczecinie z 14.08.2007r. oraz stanowisko Ministerstwa Budownictwa zawarte w piśmie skierowanym do wójtów Gmin i Burmistrzów. Zdaniem strony skarżącej, turbiny są urządzeniami niezbędnymi do korzystania z linii przesyłającej energię elektryczną, gdyż nie jest możliwe zachowanie przesyłu energii bez jej dostarczenia do sieci. W odniesieniu do elektrowni wiatrowych granicą, od której zaczyna się urządzenie do przesyłu energii są zaciski generatora, co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki sprawie obowiązku uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia energii wyprodukowanej z odnawialnych źródeł energii. Zaciski generatora znajdują się w gondoli umieszczonej 100m nad ziemią na wieży osadzonej na fundamentach. Oznacza to, że wieża, fundamenty i kable przesyłowe stanowią elementy kwalifikujące tę inwestycję do inwestycji celu publicznego. Skarżąca wskazała ponadto, że kwalifikowanie budowy elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego winno odbywać się w oparciu o art.6 pkt.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako inwestycji polegającej na budowie i utrzymaniu obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Poprzez pozbawienie szkodliwych emisji, wytwarzanie energii elektrycznej przez elektrownię wiatrową służy ochronie środowiska wpływając na nie pozytywnie. W tej sytuacji elektrownia spełnia kryterium określone w art. 6 ust.4 ugn. Strona skarżąca wskazała nadto na treść art. 6 pkt 10 ugn i wywodziła, że do "innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach" należy zaliczyć zdefiniowane w unormowaniach ustawy Prawo energetyczne, obowiązki gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest jednym z celów polityki energetycznej państwa realizowanej także na szczeblu samorządu terytorialnego m.in. poprzez sporządzanie projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energie elektryczną i paliwa gazowe. Zgodnie z art. 19 ust.3 pkt 3 Prawa energetycznego w projekcie założeń, określając możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii, należy obowiązkowo uwzględnić energię elektryczną ciepło wytwarzane z odnawialnych źródeł energii. Ustawa nakłada również obowiązki na przedsiębiorstwa energetyczne stanowiąc w art. 9j ust.1 Prawa energetycznego, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej i przyłączone do sieci elektroenergetycznej należącej do tego systemu jest obowiązane do wytwarzania energii elektrycznej lub pozostawania w gotowości do jej wytwarzania, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia jakości dostarczanej energii do odbiorców lub uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób lub strat materialnych. Ponadto skarżąca spółka wskazała, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 53 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z [...]2009 r. w sprawie II SA/Bd 844/09, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, zatem nie może być zastosowany tryb przewidziany w art. 50 ust. 1i art. 51 ust 1 pkt 2 upzp. Sąd I instancji podkreślił, że tylko budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi w tym zakresie cel publiczny, natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą "niezbędności do korzystania". Skoro więc elektrownia wiatrowa nie została wymieniona wprost w art. 6 ugn i nie charakteryzuje się ona wspomnianą cechą "niezbędności do korzystania", brak było możliwości uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego, Także zarzut niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 53 ust. 7 upzp, WSA uznał za niezasadny, z uwagi na to, że odnosi się on do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której to cechy nie posiada inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej. Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność decyzji burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...]2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA wydanie przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy było niedopuszczalne, a w konsekwencji WSA nie dostrzegając tego naruszenia uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ w związku z art. 151 ppsa. NSA wskazał, że Sąd I instancji - jak i SKO - w sposób nieuprawniony nie zastosowały przepisu art. 53 ust. 7 upzp. Sąd wyższej instancji podkreślił, że burmistrz wszczął postępowania nie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lecz lokalizacji inwestycji celu publicznego (zawiadomienie o wszczęciu kierowane do strony jest w tej mierze jednoznaczne, a jego treść nie zezwala na inną interpretację), postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. upzp, wreszcie zarówno nagłówek jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem burmistrza. Skoro zatem, jak podkreślił NSA, wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, wbrew twierdzeniom SKO, musiał znaleźć art. 53 ust. 7 upzp . NSA wskazał, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 kpa (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). W ocenie NSA naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów proceduralnych czyniło przedwczesnym, odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 53 ust. 7 upzp. w zw. z art. 6 i 7 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa jest rozpoznawana ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w dniu [...] 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 899/10. W wyroku tym Sąd II instancji przesądził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na niezastosowanie przez organ przepisu art. 53 ust. 7 upzp. W ocenie bowiem NSA, w przedmiotowej sprawie od momentu wydania przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...]2009 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, przedmiotem postępowania jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie jakakolwiek inna, a w szczególności o warunkach zabudowy, tak w postępowaniu przez burmistrzem, jak też w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. O przedmiocie postępowania decyduje bowiem określenie tego przedmiotu w podstawowym dla sprawy postępowaniu toczącym się przed Burmistrzem [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od tego czy w istocie obowiązujące przepisy pozwalały na uznanie budowy elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego. Stanowiskiem tym, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisem art. 190 ppsa., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany. Dlatego też należało stwierdzić naruszenie przez organ norm przepisów postępowania w postaci art. 53 ust. 7 upzp. Przepis ten stanowi, że: "nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Decyzja Burmistrza [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wydana została w dniu 8 czerwca 2006 r. i tego też dnia, jak wynika z akt administracyjnych Burmistrz [...], zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomił w drodze obwieszczenia o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji, którą zresztą doręczono wyszczególnionym w niej stronom (w najpóźniejszym terminie odebrał ją w dniu [...]2006 r., J. S.). Jakkolwiek decyzji nie doręczono wówczas T. Z., który nie został uznany za stronę postępowania i który był właścicielem nieruchomości graniczącej przez drogę z nieruchomością, na której zlokalizowano inwestycję, to jednak fakt ten w świetle ogłoszenia decyzji w dniu [...]2006 r. i doręczenia jej stronom w najpóźniejszym terminie w dniu [...]2006 r., nie ma znaczenia dla upływu 12 miesięcznego terminu z art. 53 ust. 7 w/w ustawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, fakt doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, odnosi skutek również wobec osób, które nie brały udziału w postępowaniu, nawet bez własnej winy. W konsekwencji należało uznać, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]2009 r. Zachodziły zaś podstawy do zastosowania wyżej cytowanego przepisu art. 53 ust. 7 upzp i odpowiedniego zastosowania przepisu art. 158 kpa, co oznacza, konieczność ograniczenia się jedynie przez organ do stwierdzenia wydania decyzji - objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności – z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Należy dodać jedynie ubocznie, że powyższego stanowiska wyrażonego przez Sąd nie zmienia okoliczność, że w jego ocenie omawiana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2011 r., w sprawie sygn. II OSK 806/10, inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej w stanie prawnym w jakim wydawano zaskarżoną decyzję nie stanowi inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 2 pkt 5 ustala definicję inwestycji celu publicznego – odsyłając do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodać należy, iż pojęcie celu publicznego definiowanego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest oparte na kryterium przedmiotowym. Inwestycję celu publicznego stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, który realizuje cele publiczne, wymienione jako takie w katalogu zawartym w art. 6 pkt. 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź wprost zakwalifikowane jako cele publiczne w odrębnych ustawach, do których odsyła pkt. 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem niezbędne jest w tej sytuacji wskazanie listy celów publicznych, które decydują o zakwalifikowaniu danej inwestycji do tej kategorii. Stanowi ją w sposób normatywny przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przeniesione zostaje także na regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, iż mamy tutaj do czynienia z katalogiem zamkniętym. Oznacza to, iż art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona na drodze wykładni. Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Niewątpliwie elektrownia wiatrowa nie jest celem publicznym o jakim mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak to już jednak zaznaczono wyżej dokonanie powyższej oceny nie zmienia faktu, że od ogłoszenia oraz doręczenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]2009 r., upłynął okres uniemożliwiający stwierdzenie jej nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia przepisów postępowania.