II SA/Bd 91/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr BI.6140.1.2015 Burmistrz, na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 10, 17 i 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U z 2013 r. poz. 856 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) odmówił wydania zgody na czasowe odebranie następujących zwierząt domowych (psów) utrzymywanych na posesji M. B. (ul. K, [...] B.) i przekazaniu ich Stowarzyszeniu (P, [...] T.): suka bulteriera, maści białej, w wieku ok 4 miesięcy, suka w typie Yorkshire terier, maści srebno - złotej, w wieku ok 3 lata, suka w typie shih-tzu, maści brązowo – czarnej, suka w typie pinczera maści płowej, w wieku ok. 7 miesięcy, samiec w typie pinczera, maści czarnej podpalanej w wieku ok. 2 lat, suka w typie pinczera, maści czarnej podpalanej w wieku ok. 4 lat oraz suka w typie pinczera, maści czarnej podpalanej, w wieku ok. 7 miesięcy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...] listopada 2014 r. przedstawiciele Stowarzyszenia w asyście policji przeprowadzili działania kontrolne na posesji M. B. W wyniku kontroli stwierdzono, że na miejscu przebywa piętnaście psów, z czego siedem zaniedbanych i przechowywanych w nieodpowiednich warunkach. Przedstawiciel Stowarzyszenia stwierdził, że psy były w złym stanie psychicznym, lękliwe, wycofane, bały się kontaktów z człowiekiem, co potwierdziła lekarz weterynarii. Stowarzyszenie, mając na uwadze zdrowie i dobro zwierząt odebrało właścicielowi siedem wymienionych psów na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie zwierząt, wyrażając jednocześnie zgodę na przejęcie zwierząt i powiadamiając o tym fakcie Burmistrza w dniu [...] stycznia 2015r. W dniu [...] maja 2015 r. została wydana decyzja o czasowym odebraniu psów właścicielowi. Decyzja powyższa uchylona została w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że z zeznań policjanta biorącego udział w asyście podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014 r. wynika, że psy nie wyglądały na zaniedbane i niedożywione, nie były lękliwe i nie bały się właściciela. Odmienną opinię przekazała weterynarz, z oświadczenia której wynika, że psy były chore, bały się kontaktu z człowiekiem i dalsze ich przebywanie u właściciela zagrażałoby ich zdrowiu. Organ zwrócić jednak uwagę, że weterynarz nie brała udziału w interwencji. Właściciel psów oświadczył, że odebrane mu zostały tylko psy rasowe. Z opinii właściciela wynika również, że psy miały oddzielne budy i przestronny wybieg z dostępem do wody i pokarmu. Wskazał, że w jego gospodarstwie nie było nigdy żadnych zgłoszeń czy interwencji dotyczących złego traktowania psów. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że nie można było ustalić ponad wszelką wątpliwość, że zwierzęta przebywały w złych warunkach, były chore i zaniedbane, w związku z czym odmówiono wydania zgody na czasowe odebranie psów dotychczasowemu właścicielowi. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 79 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Stowarzyszenie wskazało, że podstawą prawną do odbioru psów właścicielowi był tryb szczególny określony w art. 7 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji, stwierdzając, że brak było przesłanek do wydania decyzji o odbiorze psów, nie wskazał w decyzji faktów które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, zdaniem odwołującego się, nie odniósł się ani do badania psów, przeprowadzonego przez lekarza weterynarii ani do dodatkowej opinii sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez lekarza badającego psy. Burmistrz, zdaniem odwołującego się, nie zawarł w decyzji wszystkich istotnych elementów, decyzja zatem winna zostać uznana za wadliwą. Stowarzyszenie podniosło, że nie zostało zawiadomione o przesłuchaniu przez organ pierwszej instancji świadka, w związku z czym naruszono, gwarantowaną przez kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższe naruszenie, zdaniem odwołującego się, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Postanowieniem z [...] listopada 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, w aktach przekazanych przez organ pierwszej instancji znajdował się Statut Stowarzyszenia wraz z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika, że do reprezentowania Stowarzyszenia upoważnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie. W związku z powyższym, Kolegium, pismem z dnia [...] października 2015 r., wezwało Stowarzyszenie do uzupełnienia odwołania o podpisy osób upoważnionych do reprezentowania Stowarzyszenia lub przedłożenia pełnomocnictwa dla G. B. do złożenia odwołania, udzielonego przez Zarząd Stowarzyszenia zgodnie z zasadami reprezentacji. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] października 2015 r. Brak uzupełniony został poprzez przesłanie odwołania uzupełnionego o podpisy Prezesa i Wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia w terminie ([...] listopada 2015 r.). Badając zachowanie terminu do wniesienia odwołania, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja została doręczona Stowarzyszeniu w dniu [...] września 2015 r. Odwołanie od tej decyzji służyło do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu wydającego decyzję w terminie trzech dni od dnia jej doręczenia, co wynika z pouczenia zawartego w treści zaskarżonej decyzji. Termin zatem do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] września 2015 r. Odwołanie natomiast nadane zostało w placówce pocztowej w dniu [...] września 2015 r., zatem po upływie trzech dni od dnia doręczenia decyzji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt, od decyzji, o której mowa w ust. 1, a zatem decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Postępowanie w przedmiocie odebrania zwierzęcia jest postępowaniem administracyjnym do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi m. in. z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt, czyli dotyczącymi terminów wniesienia odwołania i rozpoznania odwołania. W związku z powyższym, termin do wniesienia odwołania upływał w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2015 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Sądu Stowarzyszenie. Strona skarżąca zarzuciła organowi wydającemu kwestionowane rozstrzygnięcie naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 129 § 2 kpa. Stowarzyszenie podniosło, że w sprawie niniejszej, termin do wniesienia odwołania winien być liczony zgodnie z zasadami ogólnymi, wynikającymi z kpa. Zdaniem strony skarżącej, art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt przewiduje, że od decyzji, o której mowa w ust.1 przysługuje prawo do SKO w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Przy czym decyzja, o której mowa w art. 7 ust. 1, to decyzja orzekająca o czasowym odebraniu zwierząt właścicielowi. W sprawie niniejszej zapadła decyzja odmawiająca odebrania zwierząt właścicielowi, zatem zastosowane powinny zostać przepisy określone w art. 129 § 2 kpa. Na poparcie swojego stanowiska, strona skarżąca zaprezentowała orzeczenia sądów administracyjnych z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1052/13, z dnia 9 października 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1188/14, z dnia 8 lipca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 142/15 oraz z dnia 10 września 2015r., sygn. akt IV SA/Po 327/15. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt może zostać wydana zarówno pozytywna, jak i negatywna decyzja w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt właścicielowi, w związku z czym, termin wynikający z art. 7 ust. 2a stosować należy względem obu typów decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie z zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie administracyjne stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane przez SKO na podstawie art. 134 k.p.a. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2015r. o odmowie wydania zgody na czasowe odebranie zwierząt domowych została doręczona skarżącemu w dniu [...] września 2015r., zaś odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] września 2015r. Zgodnie z art. 129 § 2 i 3 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (§ 2), z tym że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§ 3). Takim szczególnym przepisem jest art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego: "Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni." Przywołany art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi zaś, że: "Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych." Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy, nieuzasadnione lub niehumanitarne zabijanie zwierząt oraz znęcanie się nad nimi jest zabronione. Przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć, w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, w tym m.in.: utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, utrzymywanie ich w stanie rażącego niechlujstwa oraz w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (art. 6 ust. 2 pkt. 10 ustawy), a także trzymanie zwierząt na uwięzi, która powoduje u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz nie zapewnienie możliwości niezbędnego ruchu (art. 6 ust. 2 pkt. 14 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy zwierzęta traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 mogą być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne, jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Decyzję w tym przedmiocie organ podejmuje z urzędu lub na wniosek Policji, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 7 ust. 1b ustawy). Stosownie natomiast do art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Powyższe oznacza zatem, że w przypadku podjęcia nagłej interwencji, w wyniku, której zwierzę zostaje odebrane właścicielowi z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 3 ustawy, właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, w której albo odbiera zwierzę z uwagi na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionej w art. 6 ust. 2 powyższej ustawy, albo wydaje decyzję odmowną, wskazując, że brak było podstaw do czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt mowa jest tylko o takiej decyzji, w której orzeka się o (czasowym) odebraniu zwierzęcia (czyli tzw. decyzji pozytywnej, z formalnego punktu widzenia), czy też takiej, w której orzeka się o odmowie czasowego odebrania zwierzęcia (czyli tzw. decyzji negatywnej). W ocenie Sądu przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi podstawę prawną do wydania zarówno decyzji pozytywnej jak i negatywnej. Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia wydawana jest z urzędu, o czym stanowi art. 7 ust. 1a ww. ustawy. Jest o decyzja uznaniowa, a informacja o konieczności czasowego odebrania zwierzęcia może pochodzić od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Nie zawsze jednak spełnione będą przesłanki do czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi. Czasowe odebranie zwierzęcia może nastąpić w przypadkach znęcania się nad zwierzęciem, określonych w otwartym katalogu w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Potwierdzenie traktowania zwierzęcia w sposób określony w powyższym przepisie, będzie stanowiło przesłankę do wydania decyzji pozytywnej. W przypadku braku potwierdzenia znęcania się nad zwierzęciem, organ wszczęte postępowanie powinien zakończyć decyzją negatywną, a więc odmowną. W ocenie Sądu, również w stosunku do decyzji negatywnej – odmownej, należy stosować szybką ścieżkę postępowania odwoławczego. Zastosowanie znajduje przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt, który przewiduje wniesienie odwołania od decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Stanowisko to jest zgodne z wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 2417/12, w którym stwierdzono, że postępowanie dotyczące zwierzęcia jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy kpa ze zmianami wynikającymi z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie zwierząt, a więc dotyczące natychmiastowej wykonalności decyzji i terminów dotyczących wniesienia odwołania i rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu, nie można z pola widzenia tracić dobra zwierzęcia. Nie można wykluczyć, że w przypadku decyzji negatywnej podmioty, które są stroną postępowania mogą dążyć, do odebrania zwierzęcia ze względu na jego dobro. Decyduje w takich sytuacjach szybkość postępowania, która powinna być zapewniona również w możliwości odwołania się w krótszym terminie. W ocenie Sądu decyduje wykładnia celowościowa przy stosowaniu przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt. Liczy się dobro zwierzęcia. Potrzeba szybkiego działania i ochrony zwierzęcia zachodzi również wtedy, gdy wydawana jest decyzja o odmowie czasowego odbioru zwierzęcia właścicielowi. Decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w tym wypadku również musi mieć zapewnioną szybką ścieżkę do wniesienia odwołania. Termin trzydniowy na wniesienie odwołania dotyczy decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarówno o czasowym odbiorze zwierzęcia, jak i decyzji odmownej. Skład Sądu nie podziela stanowiska wyrażonego w wyrokach wskazanych w skardze. Ograniczone stosowanie przepisów kpa, w stosunku do terminu wniesienia odwołania od decyzji odmownej kłóci się z celem ustawy, jakim jest ochrona zwierząt. Postępowanie w przedmiocie odebrania zwierzęcia dotyczy żywych organizmów, często w bardzo złej kondycji zdrowotnej. Ustawodawca, wprowadzając szczególny tryb postępowania w przypadku odebrania zwierząt, miał na celu przede wszystkim szybkość działania. Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie decyzja o czasowym odebraniu psów podjęta została w trybie art. 7 ust. 3 ustawy. Przesłanki wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia w sytuacji o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 ustawy są zaś, jak wskazano powyżej, dodatkowo określone w stosunku do regulacji z art. 7 ust. 1 ustawy, tzn. dla zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy nie wystarczy spełnienie przesłanki z art. 6 ust. 2, ale konieczne jest spełnienie dodatkowych przesłanek takich jak: przypadek niecierpiący zwłoki polegający na tym, iż dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu. Decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 3 stanowi zatem szczególny rodzaj decyzji, która wydawana jest w sytuacjach gdy istnieje bezpośrednie zagrożenie dla życia zwierzęcia. Ponadto decyzja o odebraniu zwierzęcia, która podejmowana jest w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, odmiennie niż w trybie art. 7 ust. 1 ustawy, zapada wówczas gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Mimo, że w chwili wydawania decyzji zwierzę nie przebywa już u swojego właściciela, to organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. W konsekwencji, postępowanie organu prowadzącego postępowanie nie może się ograniczać wyłącznie do akceptacji czynności faktycznych podmiotu, który jest upoważniony do fizycznego wcześniejszego odebrania zwierzęcia, lecz musi być poprzedzone postępowaniem, w którym organ zbada zasadność odebrania tego zwierzęcia. Tak orzekł NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011r., sygn. II OSK 263/10 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.