II SA/Bd 910/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.C. na działanie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w przedmiocie ujawnienia zmian w operacie ewidencyjnym postanawia odrzucić skargę. R.C. – dalej skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na działanie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w przedmiocie ujawnienia zmian w operacie ewidencyjnym. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 14 maja 2014 r. R.C. zwrócił się do [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z prośbą o zajęcie stanowisko i wyciągnięcie konsekwencji służbowych wobec pracowników Starostwa [...] w sprawie dokonanych zmian w ewidencji gruntów. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie prawidłowości ustalenia użytków gruntowych na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z., miejscowość B., gmina S., będącą własnością G. i R.S. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., w którym skarżący został poinformowany, że jego wniosek o aktualizację użytków wchodzących w skład działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z., miejscowość B., gmina S. na inny użytek należy uzupełnić poprzez przedłożenie niezbędnych dokumentów geodezyjnych do wprowadzenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W związku z powyższym Starosta wyjaśnił stronie, że w celu ujawnienia innych użytków gruntowych niż obowiązujące na działce nr [...] należy zlecić jednostce wykonawstwa geodezyjnego – geodecie uprawnionemu przeprowadzenie weryfikacji (kontroli terenowej) danych ewidencyjnych oraz sporządzenie stosownej dokumentacji. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 14 maja 2014 r. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wyłożył skarżącemu procedurę dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał w szczególności, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ponadto wskazał, że § 46 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia stanowi, iż z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Nadto wyjaśnił skarżącemu, że może złożyć w Starostwie Powiatowym wniosek o aktualizację danych dotyczących nieruchomości w trybie określonym w § 47 wskazanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto pouczył skarżącego, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana była w trybie skargowym przewidzianym w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, to znaczy postępowania odwoławczego lub postępowania sądowo-administracyjnego. Pismem z dnia 24 lipca 2014 r. skarżący R.C. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy "o zajęcie stanowiska w sporze między mną a urzędami pionu geodezji i kartografii szczebla powiatowego i wojewódzkiego które mataczą {...} w sprawie przeprowadzenia zmian geodezyjno kartograficznych w mojej posiadłości usytuowanej we wsi Z. – B. (działka nr [...])". Podkreślił, że "oczekuje od Sądu zajęcia zdecydowanego stanowiska w odniesieniu do dwóch podstawowych kwestii: - potwierdzenia zasadności zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, których dokonano, w mojej ocenie, bezprawnie w wyniku niezgodności z istniejącymi faktami oraz – doprowadzenia do zgodności stanu kartograficznego ze stanem istniejącym i wyeliminowanie błędu i sprostowań powstałych w wyniku nieodpowiedzialnych działań urzędu geodezji i kartografii starostwa [...]". Wniósł także "o pociągnięcie do odpowiedzialności służbowej winnych zaistniałych faktów". W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powielając w zasadzie wywody zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Artykuł 3 § 2 pkt 4 wskazuje wprawdzie możliwość zaskarżalności innej grupy aktów administracyjnych (niebędących decyzjami ani postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres zaś przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi, więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. ( B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4, ZNSA 2006, nr 2, str. 9-12; postanowienie NSA z 22 lutego 2012r., I OSK 194/12, LEX nr 1115961). W przedmiotowej sprawie skarżący wywiódł skargę, jak się wyraził "o zajęcie stanowiska w sporze między mną a urzędami pionu geodezji i kartografii szczebla powiatowego i wojewódzkiego które mataczą {...} w sprawie przeprowadzenia zmian geodezyjno kartograficznych w mojej posiadłości usytuowanej we wsi Z. – B. (działka nr [...])". Podkreślił, że "oczekuje od Sądu zajęcia zdecydowanego stanowiska w odniesieniu do dwóch podstawowych kwestii: - potwierdzenia zasadności zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, których dokonano, w mojej ocenie, bezprawnie w wyniku niezgodności z istniejącymi faktami oraz – doprowadzenia do zgodności stanu kartograficznego ze stanem istniejącym i wyeliminowanie błędu i sprostowań powstałych w wyniku nieodpowiedzialnych działań urzędu geodezji i kartografii starostwa [...]". Wniósł także "o pociągnięcie do odpowiedzialności służbowej winnych zaistniałych faktów". Przede wszystkim w ocenie Sądu żądanie strony skarżącej nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, zarówno znajdujących się w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2014r., poz. 897) oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Faktem jest § 46 wskazanego rozporządzenia przewiduje możliwość zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jednakże aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, a Sąd nie może zatem zobowiązać organu do podjęcia żądanych w skardze czynności materialno-faktycznych, gdyż nie ma takiego uprawnienia. Żądanie sformułowane w skardze wykracza poza władztwo Sądu zakreślone przepisem art. 3 ustawy p.p.s.a. Wskazać należy, że kontroli sądowej podlegają wprawdzie akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie także bezczynność w tych sprawach - ale z takim aktem lub czynnością mamy do czynienia, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Oznacza to, że z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Żądanie zawarte w skardze w postaci zobowiązania organu do wykonania odpowiednich czynności materialno-faktycznych nie może zostać uznane za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przepisy prawa nie przewidują załatwienia sprawy w takiej formie. Nie przewidują także dokonywania kontroli sądowej czynności materialno-faktycznych, dlatego też sąd administracyjny nie może badać ewentualnej bezczynności organu w tym zakresie. Skarżący natomiast może zwrócić się do Starosty [...] o wszczęcie konkretnego postępowania w celu uaktualnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44). Ponadto § 46 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia stanowi, iż z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Aktualizacji operatu ewidencyjnego starosta dokonuje niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Podkreślić również należy, że Sąd nie mógł również badać ewentualnej bezczynności organu w zakresie wszczęcia postępowania, które mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji lub postanowienia bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 52 § 1 p.p.s.a., w myśl którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Tak więc warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z akt sprawy nie wynika iżby skarga dotyczyła bezczynności organu, zwłaszcza, że jej przedmiot stanowi wadliwe zdaniem skarżącego działanie organu w rozpoznaniu wniosku strony, lecz raczej kwestionowanie wcześniej dokonanych zmian w ewidencji gruntu. Nadto wniesienie skargi na niewłaściwe zdaniem strony działanie organu pierwszej instancji, nie stanowi co do zasady wyczerpania trybu wyczerpania środków zaskarżenia konkretnej czynności lub bezczynności. W istocie R.C. wniósł skargę na rozstrzygnięcie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w trybie przepisów działu VIII zatytułowanym "Skargi i wnioski" ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), a ta forma działania organów nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga strony jest, bowiem związana z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez Starostę [...] jako organ administracji publicznej i przez pracowników tegoż organu. Powyższe oznacza, iż skargę strony można by uznać za skargą powszechną, reakcją skarżącego na powielane przez organ, na podstawie art. 239 k.p.a., stanowisko uznające kolejne skargi strony za bezzasadne. Taka kwalifikacja skargi R.C. skutkuje brakiem dopuszczalności jej rozpatrzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie skargowe stanowi, bowiem rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i nast. k.p.a.) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tegoż postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronie niezadowolonej z załatwienia skargi na podstawie art. 227 i nast. k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn.akt II SA/Sz 696/12; postanowienie WSA w Opolu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 551/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (postanowienie NSA z dnia z dnia 12 marca 2013 r., sygn.akt I OSK 318/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi, ponieważ działalność organów państwa i organów administracji publicznej uregulowana przepisami Działu VIII k.p.a., dotycząca skarg i wniosków obywateli, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Z tych wszystkich względów skarga podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi