II SA/Bd 920/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. K. - S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy na rzecz P. sp. z o. o. (inwestora) dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej – elektrowni słonecznej o mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie części działek nr [...], obręb O. , gm. Ł.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. B. K. (skarżąca) odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniosła, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji parametrów i intensywności wykorzystania terenu oraz formy i gabarytów budynków. Wskazała, że planowana inwestycja zalicza się do zabudowy przemysłowej, a nie – jak przyjął organ – do urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Ł.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej "u.p.z.p."), organ stwierdził, że słusznie Burmistrz przyjął, iż zamierzone instalacje fotowoltaiczne uznać należy za urządzenia infrastruktury technicznej, dla których brak jest potrzeby analizowania spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podniósł jednak, że decyzja I instancji w sposób nieprawidłowy ustala warunki zabudowy dla części działki, a nie jej całości. Wskazał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. W ocenie Kolegium analiza przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., posługujących się pojęciem "terenu", nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" może być część działki. Organ wytknął nadto nieprawidłowe doręczanie przesyłek kierowanych do stron postępowania, polegające na doręczeniu decyzji łącznie obojgu małżonkom, a nie indywidualnie oznaczonej stronie. Pismem z dnia [...] września 2019 r. skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, podnosząc, że organ odwoławczy nieprawidłowo zakwalifikował zamierzony system fotowoltaiczny jako urządzenia infrastruktury technicznej, a nie zabudowę przemysłową, na co wskazywać ma §3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."). rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy wniosek inwestora z dnia [...] maja 2019 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], stąd też organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części tych działek. Zasadą jest jednak, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 (dostępny jw.) stwierdzono, że "dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji". Odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16 (dostępny jw.), w świetle którego "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana". W wyroku z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3225/19 (dostępny jw.) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że zasadniczo nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej tylko fragment działki ewidencyjnej. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, tj. określenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa, chociażby w zakresie ograniczeń związanych z intensywnością zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez np. występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (dostępny jw.), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). W orzecznictwie nie wyklucza się takich przypadków, kiedy z wyjątkowych przyczyn dopuścić należy ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej. Jednak zastosowanie takiego rozwiązania powinno być wnikliwie rozważone przez organ i uzasadnione w decyzji (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 – dostępne jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera stanowisko, że sporna okoliczność oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. W związku z tym za zbyt kategorycznie uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego co do tego, że pojęcie "teren" obecne w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy zawsze odnosić do jednej lub kilku konkretnie określonych, całych działek. Powyższe nie miało jednak wpływu na zasadniczą prawidłowość zakwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia, albowiem – mając na uwadze poczynione uwagi - uzasadnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie pozwala poznać motywów, dla których organ przychylił się do wniosku inwestora i uznał ustalenie warunków tylko dla części przedmiotowych działek za właściwe. Uzasadnienie takiego działania nie wynika również z wyników analizy ani też z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie mógł zastąpić organu pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest rozważenie zasadności ustalenia warunków zabudowy dla części działek zgodnie z wnioskiem inwestora. Niewykluczone, że ocena ta będzie skutkować koniecznością wezwania wnioskodawcy do zmodyfikowania wniosku w ten sposób, żeby odnosił się on do całych działek, a nie jedynie do ich części, co z kolei niezbędnym uczyni ponowne sporządzenie analizy urbanistycznej. Zakres postępowania wyjaśniającego, którego konsekwencje mogą mieć tak istotny wpływ na całokształt sprawy, bez wątpienia wykracza poza kategorię "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów", o którym mowa w art. 136 §1 k.p.a., i stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym mowa w będącym podstawą zakwestionowanej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. W całości zgodzić należy się z organem odwoławczym odnośnie wytyku nieprawidłowego doręczania pism stronom postępowania przez organ I instancji. Stroną postępowania administracyjnego jest każda osoba fizyczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postepowanie (art. 28 k.p.a.). W konsekwencji uprawnienia procesowe wynikające ze statusu strony postępowania przysługują zindywidualizowanemu podmiotowi (imiennie wskazanej osobie). Nie ma w tym kontekście znaczenia, czy strony pozostają w związku małżeńskim, małżeństwo jako takie nie jest bowiem stroną postępowania. W niniejszej sprawie, co wynika z akt sprawy, uczestnikom postępowania doręczano pisma w sposób "zbiorczy" – adresując je do małżeństwa, nie zaś indywidualnie określonych stron postępowania. Zaistniał w sprawie stan niepewności co do tego jakie i komu przysługują w prowadzonym postępowaniu uprawnienia wynikające z k.p.a. Powyższe świadczy o naruszeniu ustawowych zasad doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, określonych w art. 40 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Kwestia zatem tego, czy organy obu instancji zakwalifikowały zamierzoną inwestycję w sposób zgodny z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), będzie podlegała ocenie Sądu w postępowaniu z ewentualnie wniesionej skargi na decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawę ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora. Powtórzyć należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja takim rozstrzygnięciem nie jest. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił wniesiony sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Skoro Sąd oddalił sprzeciw wskazując, że decyzja II instancji – pomimo uzasadnienia - odpowiada prawu, to ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu tej decyzji przestaje wiązać organ I instancji. Wiążącą będzie zaś ocena prawna wyrażona w niniejszym uzasadnieniu.