II OSK 2561/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 442/17 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 442/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Mielec z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy Mielec odmówił A. Ś. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr ewid. A/6 (wcześniej działka A/4 ) położonej w miejscowości P., gmina M. Wójt stwierdził, że planowana inwestycja pośrednio nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej" "u.p.z.p."), ponieważ teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc obowiązującą. Wnioskowany teren inwestycji stanowi grunt klasy RIVa i PsIV. Jednak teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przejazdu, przechodu i przegonu poprzez działkę nr ewid. A/3 wzdłuż południowo-wschodniej granicy oraz poprzez działkę o nr ewid. A/5. Teren, po którym przebiega służebność gruntowa oraz fragment działki nr ewid. A/5 stanowi grunt klasy III. W dacie ustanowienia służebności działka nr ewid. A/4 (aktualnie A/6) stanowiła grunt rolny. Poprzez wydanie warunków zabudowy działka objęta wnioskiem przestanie być gruntem rolnym, równocześnie działka stanowiąca grunt III klasy, przestanie być użytkowana rolniczo, gdyż będzie pełnić obsługę komunikacyjną do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika z definicji zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, a więc takie, które związane są jedynie z działalnością rolniczą. Grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Równocześnie zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Mielec, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., grunt stanowiący służebność przejazdu na fragmencie jego długości oraz na działce nr ewid. A/5 stanowiącej grunt III klasy nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (na załączniku graficznym do analizy przedstawiono zasięg obszaru, na którym uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze). Organ I instancji zaznaczył, że istnieje linia orzecznicza, stosownie do której wykładnia dotycząca obszaru przeznaczonego do projektowania winna uwzględniać nie tylko działkę stanowiącą przedmiot danego postępowania administracyjnego, ale wszystkie działki, których przeznaczenie ma być zmieniane w ramach danej inwestycji. Linia ta ma na celu, jak wskazał dalej, taką wykładnię przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która co prawda odbiega od literalnego jej brzmienia, jednakże służyć ma rzeczywistemu zapewnieniu ochrony statuowanej przez ustawodawcę i uniemożliwić obejście przepisów ustawy. Nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy również z uwagi na to, że przedmiotowa działka leży w terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: "ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne" oraz "zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej (...)." Organ I instancji doszedł do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji naruszyłoby obowiązujące przepisy prawa. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że decyzja dotyczyła wyłącznie działki A/6 oznaczonej na załączniku graficznym jako ABCD, a nie działki A/5. Analizując akta sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło, że organ I instancji zbadał zaistnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy i prawidłowo stwierdził, że działka A/6 posiada dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność przejazdu, przechodu i przegonu do gruntów rolnych, na działkach A/3 i A/5 przy czym działka A/5 stanowi grunt rolny kl. III. Organ odwoławczy przyjął, że działka A/6 posiada dostęp do drogi publicznej tylko jako grunt rolny, zmiana przeznaczenia działki A/6 spowoduje również zmianę przeznaczenia działki A/5 sklasyfikowanej jako grunt rolny klasy III, w związku z czym za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenie przepisów prawa materialnego – dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która miała wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 w punktach 1 – 5 u.p.z.p., tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Warunkiem ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełnienie wcześniej wymienionych przesłanek, między innymi: "teren", którego dotyczy realizacja nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz "teren" ma mieć dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Teren działki – część działki A/6 obejmuje grunty orne klasy IVa i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, posiada również dostęp do drogi publicznej przez służebność przechodu, przejazdu i przegonu przez działkę A/3 i A/5. Nie ma natomiast prawnych podstaw ku temu by wymóg braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze odnosić również do działki, która stanowi dostęp do drogi publicznej. Sprzeciwia się temu językowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czemu z resztą nie zaprzecza organ odwoławczy. Wyraźnie ustawodawca wprowadza wymogi uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy: wymóg posiadania przez teren dostępu do drogi publicznej oraz brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze dla terenu objętego wnioskiem. Nie ustanawia wymogu dostępu do drogi publicznej niewymagającego zgody na zmianę przeznaczania gruntów. Do przeciwnych wniosków nie prowadzi również analiza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na których ochronę wielokrotnie powoływały się w swoich decyzjach organy obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. D. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się wyłącznie do wykładni językowej, polegającą na ograniczeniu rozumienia pojęcia "teren" użytego w przepisie wyłącznie do powierzchni działki/działek, na których planowana jest zabudowa, zamiast rozumienia w/w terminu "teren" jako całości terenu planowanej inwestycji tj. nie uwzględnienie w w/w pojęciu "teren" powierzchni drogi dojazdowej do działki, na których planowana jest zabudowa, pomimo, że w/w droga dojazdowa jest służebnością przejazdu i przechodu (grunt rolny klasy III) stanowiącą de facto integralną część planowanej inwestycji jako niezbędny dojazd do działki na której planowana jest zabudowa, - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tych przepisów, W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w całości oraz, zasądzenie od A. Ś. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ś. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z treści zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach: 1-5. Kontrowersja dotyczy wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16). Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Najpierw skonstatować należy, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (patrz: wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1442/11). Nadto, dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, czy też przedmiot analizy urbanistycznej byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym (patrz: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). W sprawie z wniosku A. Ś. terenem inwestycji, w rozumieniu aprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest działka nr A/6. W zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że nie ma podstaw do traktowania, jako terenu inwestycji, działek przez które przebiega służebność, pozwalająca na uznanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Ustalenie to i ocena wynikająca z tego ustalenia nie były jednak wystarczające dla definitywnego przesądzenia, że odmowa uwzględnienia wniosku była bezpodstawna. Z akt postępowania administracyjnego, tj. z wypisu z rejestru gruntów, wynika, że część działki nr [...]/6, tj. obszar o pow. 0,06 62 ha stanowi grunty orne, klasy RIIIb, a część o pow. 0,0156 ha stanowi grunty pod rowami, klasy RIIIb. Odnotować trzeba, że w szeregu wypowiedziach zawartych w dokumentacji procesowej zgromadzonej w niniejszej sprawie, tj. w decyzjach obu instancji, w analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie stwierdzono, że jako teren inwestycji uznawana jest część działki nr [...]/6. Jednocześnie nie wskazano żadnych okoliczności wyłączających zasadę, według której terenem inwestycji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest teren całej działki ewidencyjnej. Okoliczność ta, istotna z punktu widzenia prawa materialnego, wymaga zbadania i oceny w świetle powołanych w skardze kasacyjnej norm art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jakkolwiek zatem przyczyny, dla których za zasadne należy uznać ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, są w części odmienne od wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję, należy uznać za trafny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.