II SA/Bd 935/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska–Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Gminy B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], Wójt Gminy B. odmówił D. K. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – K. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, iż niepełnosprawność ojca skarżącej powstała – jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – po ukończeniu przez niego 25 roku życia, nie została więc spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Organ przywołał ponadto treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. wskazując, że zgodnie z pkt 1 lit. a tego przepisu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do renty rodzinnej nie przysługuje, w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że o ile organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, to jednak przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje to, że skarżąca jest uprawniona do renty rodzinnej. Organ wskazał, że pobieranie renty rodzinnej jest negatywną przesłanką dla przyznania świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ zwrócił uwagę na niejednolite stanowisko orzecznictwa w kwestii możliwości jednoczesnego pobierania renty i świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie nie ma powodów do odejścia od literalnej wykładni ww. przepisu. Organ odwoławczy poczynił rozważania na temat zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia emerytalno-rentowego. W konkluzji uzasadnienia SKO wskazało, że skarżąca – będąc uprawniona do renty rodzinnej - oczekuje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, jednak brak jest prawnej możliwości jego przyznania z uwagi na brak wyboru świadczenia, jak i proporcjonalnego jego obniżenia o kwotę pobieranej renty). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. K., reprezentowana przez adwokata M. Ż., wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie przy wykładni tego przepisu celów samej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nieprawidłowo organy poprzestały na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pomijając jego wykładnię celowościową i funkcjonalną, która z kolei prowadzi do wniosku, że ww. przepis wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do pobieranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Za bezsporną uznał okoliczność, że skarżąca pobiera rentę rodzinną przyznaną w sytuacji zbiegu tego uprawnienia i świadczenia emerytalno-rentowego Kolegium zwróciło uwagę, że w skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna, choć z powodów uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącej, którego organ nie zakwestionował żądaniem przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 2021 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność niesporna) uzasadniona została przez Kolegium tym, że skarżąca pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu. W ocenie Kolegium powyższe świadczy o zaistnieniu przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wedle organu I instancji zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia powyższa stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. W tym miejscu jednak wskazać przyjdzie, że organ I instancji wskazując na treść rat. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie odniósł tego do okoliczności niniejszej sprawy, ani zgromadzonego materiału dowodowego. Nie sposób z uzasadnienia decyzji I instancji odczytać, jakiej wykładni tego przepisu dokonał i w jaki sposób ocenił że w niniejszej konkretnie sprawie zachodzi przesłanka uniemożliwiająca w ogóle przyznanie żądanego świadczenia (poza wiekiem stwierdzenia stopnia niepełnosprawności), bądź np. po uprzednim zawieszeniu innego świadczenia. Przedwczesnym i błędnym również w ocenie Sądu było negatywne rozstrzygnięcie przez Kolegium sprawy w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jedynie wobec ustalenia okoliczności pobierania przez skarżącą renty rodzinnej po mężu, a która to okoliczność wynika zarówno z dołączonej do akt sprawy decyzji o waloryzacji renty rodzinnej, jak i oświadczeń samej skarżącej składanych w toku postępowania. Z analizy uzasadnienia skarżonej decyzji i materiału dowodowego nie wynika, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, że niesporna jest okoliczność charakteru przyznania skarżącej renty rodzinnej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Tego elementu stanu faktycznego nie ustalił właściwie i w sposób wymagany przepisami postępowania administracyjnego żaden z organów administracji orzekających w tej sprawie. Co stanowi o istotnym naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 2 kwietnia 2019 r. o sygn. II SA/Bd 15/19, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do określonych w tym przepisie świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że tylko w sytuacjach ściśle w wskazanych w ww. przepisie prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje. Wśród katalogu świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca wymienił rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. Zastosowanie zatem przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, konicznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, że dana osoba ma ustalone prawo renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiona wyżej interpretacja komentowanego przepisu wynika nie tylko z językowej jego wykładni, ale również z uzasadnienia projektu nowelizacji u.ś.r. przyjętej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), zmieniającej m.in. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim dotyczy on renty rodzinnej. W uzasadnieniu wprost wskazano, że "obecnie osoby pobierające rentę rodzinną, przyznawaną w myśl art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego", zaś celem projektowanej zmiany (obecnie obowiązującej) było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających prawo do renty rodzinnej po zmarłym małżonku w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalnych po myśli art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że samo ustalenie w sprawie, że skarżąca otrzymuje renetę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, jest niewystarczające do stwierdzenia braku prawa skarżącej od otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne bowiem jest także w takiej sytuacji ustalenie, że prawo do reny rodzinnej z tytułu śmierci małżonka zostało przyznane skarżącej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Z sytuacją zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym mielibyśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych. Takiego jednak ustalenia, w wyniku nieprawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organ w sprawie nie poczynił. Rozważania organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle pomijają kwestię tego, czy przysługujące skarżącej uprawnienie do pobierania renty rodzinnej przyznane jej zostało w przypadku zbiegu z uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Organ mylnie też zdaje się zakładać, że w sprawie zachodzi przesłanka pobierania przez skarżącą renty w rozumieniu w art. 3 pkt 5 u.ś.r., powołując z tego tytułu nieistotne dla sprawy orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego renciście lub osobie pobierającej emeryturę, również w ramach zmiarkowania różnicy kwoty pobieranej emerytury/renty i świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać więc należy, w jego zasadniczej części, jako nieodnoszące się do realiów rozpoznawanej sprawy, a więc skonstruowane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć zresztą w tym miejscu wypada, że również argumentacja skargi jest w powyższym zakresie nieprecyzyjna i zdaje się odnosić do problematyki uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osób mających status rencisty lub emeryta. Skarga pomija zatem tę istotną w sprawie okoliczność, że odmowa przyznania świadczenia oparta została o ustalenie pobierania przez skarżącą renty rodzinnej, a nie renty w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.ś.r. Jej uzasadnienie uznać należy za równie ogólnikowe i oderwane od realiów sprawy, jak uzasadnienie skarżonej decyzji. Odmówienie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności przyznania jej prawa do renty rodzinnej zmarłym małżonku, bez poczynienia wskazanego ustalenia dotyczącego zbiegu praw, o którym mowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stanowi zatem o istotnym naruszeniu w sprawie zarówno materialnoprawnego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jak i przepisów postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sama okoliczność przysługiwania skarżącej, ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 u.ś.r., a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem "renty", które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednocześnie zauważyć, że organy na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których z woli ustawodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny jeżeli nie podejmują lub "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie renty rodzinnej oraz świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem renta rodzinna jest świadczeniem zapewniającym środki utrzymania. Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo dla których praca jest głównym źródłem utrzymania. Pomimo, że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Natomiast osoby mające ustalone prawo do świadczenia zapewniającego środki utrzymania (renty rodzinnej), a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które takiego prawa nie nabyły (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20). Jako że decyzje obu instancji wydane zostały naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., orzec należało o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd nie uwzględnił wniosku o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia (art. 145a § 1 p.p.s.a.), albowiem podstawą uchylenia decyzji obu instancji jest również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (okoliczności faktyczne sprawy pozostają niewyjaśnione w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia). Rozpoznając ponownie sprawę należy uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego wyroku. Organ zastosuje prawidłową wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i poczyni w jego świetle konieczne ustalenia co do kwestii wystąpienia w sprawie zbiegu prawa do reny rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, jako relewantnej okoliczności dla prawidłowego zastosowania ww. przepisu. W zależności od wyniku postępowania we wskazanym zakresie organ zbada spełnienie wszystkich pozostałych przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia.