I OSK 1334/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 445/19 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 445/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a.", oddalił skargę K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy administracyjnej, w szczególności treści ww. decyzji wynika, że skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) określanej dalej jako "u.ś.r.", przysługującego stosownie do wskazanego przepisu z tytułu "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)". Organy ustaliły, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (niepełnosprawność ta istnieje od 1 września 2016 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 lipca 2018 r.). Ustaliły ponadto, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Organy uznały, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ta ostatnia okoliczność wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym." W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć związek przyczynowy. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego, jak wyjaśnił Sąd, jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże, jak stwierdził Sąd, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca wyjaśniła bowiem na rozprawie, że na emeryturę przeszła już w 2014 r. po osiągnięciu wymaganego wówczas dla kobiet wieku emerytalnego, natomiast mąż zachorował w roku 2016. Tę ostatnią okoliczność potwierdza również orzeczenie o niepełnosprawności małżonka strony z 19 października 2018 r., z którego wynika że niepełnosprawność istnieje od 1 września 2016 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 26 lipca 2018 r. Skoro, jak stwierdził Sąd, skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, to nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, jak dalej argumentował Sąd, okoliczność, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy także stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270). Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Natomiast świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować, przynajmniej w części, brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W aktualnym stanie prawnym, jak wyjaśnił Sąd, brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2015 r. poz. 121), to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Na zakończenie swoich wywodów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości, to dla jego wykładni wystarczająca jest wykładnia językowa, a sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Wyjaśnił też, że jego stanowisko jest zbieżne z tym jakie prezentowane jest w judykaturze i na potwierdzenie przytoczył szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 5 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, 69, 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit c Konwencji Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tylko rezygnacja z pracy zarobkowej na rzecz sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji uzasadnia przyznanie świadczenia opiekuńczego - uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy sama już wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że wystarczające jest, by osoba ubiegająca się o to świadczenie nie podejmowała zatrudnienia a nie z niego rezygnowała; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżąca nie zrezygnowała lub nie podjęła pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. W oparciu o ww. podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła "o zmianę zaskarżonego wyroku i decyzji przez uwzględnienie skargi i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z ograniczeniem do różnicy pomiędzy wysokością tego świadczenia a wysokością otrzymywanej emerytury, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej decyzji z [...] października 2014 r. i z [...] października 2011 r. na okoliczność przyczyn niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Zażądała ponadto zwrotu kosztów postępowania i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej, skarżąca, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych (wyroków NSA: z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 grudnia 2019 r. II SA/Go 774/19) argumentowała, że prawidłowo zinterpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien jedynie pozbawiać uprawnioną prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości otrzymywanej emerytury. Odmienny pogląd naruszałby zaś konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, stąd też nie zasługuje na uwzględnienie. Z tego względu, jak stwierdziła skarżąca, straciło na aktualności wcześniejsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym trafnie rozprawił się Naczelny Sąd Administracyjny w swoich ostatnich judykatach. Z powyższym, zdaniem skarżącej, koresponduje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17). Wprawdzie Trybunał przesądził w nim o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do osób sprawujących opiekę a posiadających prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to jednak jak wynika z jego uzasadnienia nieobjęcie nim pozostałych wskazanych w przepisie grup (w tym emerytów) związane było wyłącznie z zakresem zaskarżenia przepisu. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zakwestionowała pogląd Sądu pierwszej instancji, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, a zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. Wywodziła, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia ustawodawca traktuje przypadek niepodejmowania zatrudnienia. Wyjaśniła, że sprawowanie opieki nad osobami niepełnosprawnymi rozpoczęła na długo przed tym zanim przeszła na emeryturę. Z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką pobierała zasiłek dla opiekuna a następnie świadczenie pielęgnacyjne, czego dowodzą załączone do skargi kasacyjnej decyzje. Matką opiekowała się do chwili jej śmierci tj. do lutego 2014 r., a na emeryturę przeszła w kwietniu 2014 r. Od tego czasu opiekuje się mężem, który jest poważnie chory już od października 2011 r. Skarżąca oświadczyła, że nie podejmowała i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Stwierdziła, że z chęcią podjęłaby dodatkowe zatrudnienie. Skoro bowiem jest w stanie podołać opiece nad obłożnie chorym mężem, to jest też w stanie podołać opiece nad osobą obcą, za co niewątpliwie uzyskałaby wynagrodzenie i to w wysokości "daleko nawet przekraczającej różnicę pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Nie jest bowiem usprawiedliwiony kluczowy dla wyniku sprawy zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w skardze kasacyjnej został omyłkowo powołany jako "art. 17 pkt 5 lit. a", podobnie zresztą jak "art. 17 pkt 1" podczas gdy chodzi o art. 17 ust. 1. Przechodząc jednak do meritum, Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy, prawidłowo wywiódł, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej, którą, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przeprowadził Sąd pierwszej instancji. Stąd pewne wątpliwości wywołuje końcowe stwierdzenie Sądu zawarte w jego uzasadnieniu, że treść omawianego przepisu jest na tyle jasna, że nie wymagał on oprócz językowej jakiejkolwiek innej wykładni, a sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Tymczasem po pierwsze, w nauce prawa przyjmuje się, że "mimo jednoznaczności językowej, wykładnię należy kontynuować, a w razie konfliktu oddać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości" (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, Państwo i Prawo 2009, nr 6, s. 9, dostępny w Systemie Prawnym Lex), a po drugie, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie poprzestał na wykładni językowej. Wręcz przeciwnie, wywody Sądu zawarte w jego uzasadnieniu wyraźnie świadczą o tym, że rozważał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zarówno wedle dyrektyw systemowych, jak i funkcjonalnych. Analizował bowiem zarówno cele, jakie wedle ustawodawcy ma realizować świadczenie pielęgnacyjne, jak i charakter świadczenia emerytalnego, porównywał oba te świadczenia, badał w oparciu o rozwiązania systemowe możliwość "zastąpienia" jednego z tych świadczeń drugim i wreszcie porównywał sytuację prawną osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne i świadczenie emerytalne w aspekcie norm zawartych w ustawie zasadniczej. Rezultat tych rozważań (wynik stosowania różnych wykładni) doprowadził Sąd do słusznego przekonania, że ani nie jest możliwy zbieg obu tych świadczeń, co oznacza, że strona nie ma możliwości wyboru świadczenia wyższego kwotowo, ani nie jest możliwa ich wzajemna kompensacja umożliwiająca pobieranie ich obu do wysokości wyższego kwotowo, które to rozwiązanie postuluje skarżąca w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo istnienia kilku judykatów w których wyrażono pogląd, że takie działania jak wybór świadczenia bądź wypłata ich obu do wysokości wyższego z nich, są możliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Podkreślić należy, na co zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel, w ocenie Sądu drugiej instancji, nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. gdyż będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. Tymczasem, jak prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji, tak jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Analiza orzeczeń, w których takie poglądy zaprezentowano wskazuje, że były one raczej wynikiem nie tyle co samej interpretacji obowiązujących regulacji, ile rezultatem bezpośredniego zastosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19) co jest zagadnieniem odrębnym od tak zwanej prokonstytucyjnej wykładni prawa. Należy zauważyć, że kwestia celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych była też przedmiotem wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej powołanych orzeczeniach o sygnaturach I OSK 2950/15 i I OSK 134/18 (ten drugi wyrok w sprawie z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich) zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły. Podobnie NSA ustosunkował się już do powołanego także w niniejszej skardze kasacyjnej art. 28 pkt 1 i pkt 2 c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r. Przywołany przepis Konwencji wskazuje, że: Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz prawo do stałego polepszania warunków życia, i podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tych praw bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność (ust. 1). Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do ochrony socjalnej i do korzystania z tego prawa bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tego prawa, włączając środki w celu zapewniania osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością, w tym wydatków na odpowiednie szkolenia, poradnictwo, pomoc finansową i tymczasową opiekę dającą wytchnienie stałym opiekunom (ust. 2c). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie poza powołaniem w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej wielu przepisów ustawy zasadniczej, a także ww. przepisu Konwencji nie wskazano jak z ich treści wyprowadzić taką interpretację art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyjęcie, że przepis ten "wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury". Tymczasem taką możliwość wykluczono także i w tych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w których opowiedziano się za możliwością wyboru strony co do rodzaju otrzymywanego świadczenia (por. powołany wyżej wyrok w sprawie I OSK 2375/19). W ocenie Sądu drugiej instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, żadna z tych koncepcji nie jest jednak uprawniona. Stanowiska tego nie zmienia również powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17). Pomimo, że stwierdza on niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej (w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), to pośrednio też dowodzi prawidłowości rezultatów wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji na tle obowiązującego brzmienia tego przepisu. Gdyby bowiem możliwa była taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jaką proponuje skarżąca i powołane przez nią orzeczenia, to interwencja Trybunału nie byłaby konieczna. Wyrok ten wskazuje zatem, że do nabycia uprawnienia przez podmiot wymieniony w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niezbędna jest inicjatywa ustawodawcza. Bez tej inicjatywy w oparciu tylko o wykładnię obowiązującego prawa nie sposób uznać, że podmioty mające ustalone prawo do emerytury mogą domagać się przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego. Należy wyjaśnić, że powołany wyrok TK, z uwagi na to, że nie odnosi się do osoby mającej ustalone prawo do emerytury, to w rozpatrywanej sprawie, nie wywołuje skutku przewidzianego w art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej. Do oceny zaś ustawodawcy pozostaje, czy wykonując ww. wyrok TK uwzględni w przyszłej regulacji pozostałe podmioty wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze wyjaśnić, że wobec tego, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. adresowany jest do osób aktywnych zawodowo, nie mających ustalonego prawa do emerytury, a taka wykładnia tego przepisu jest prawidłowa, to zbędnym było w sprawie czynienie w trybie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustaleń z jakich przyczyn skarżąca, będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowej pracy zarobkowej, jak również na jakiej podstawie w 2014 r. nabyła prawo do emerytury, czy nastąpiło to w wyniku wcześniejszego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką czy z innych względów. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle treści uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że argumentacja Sądu dotycząca tego przepisu odnosiła się zarówno do osób rezygnujących z zatrudnienia, jak i nie podejmujących pracy ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istota sporu w sprawie związana była z tym do kogo jest adresowane świadczenie pielęgnacyjne i czy stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a mogą je otrzymywać osoby mające ustalone prawo do emerytury. Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 P.p.s.a.