II SA/Bd 946/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Tucholi przyznał skarżącej W. K. zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu żywności i leków w miesiącu lipcu 2010 r. w wysokości 100 zł, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie istnieniem przesłanek do udzielenia pomocy w niniejszej wysokości oraz możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej w T. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że ona i jej małżonek pozostają od zeszłego roku bez pracy oraz bez dochodów, korzystając od września 2009 r. z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w T. Ponadto wskazała, iż małżonek jej jest przewlekle chory oraz że w chwili obecnej nie posiadają środków do życia. W 2009 r. byli zmuszeni zmienić mieszkanie, co też uczynili z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże wskutek powyższego, tj. wynajęcia 3-pokojowego mieszkania oraz tego, iż w wynajętym mieszkaniu jest ogrzewanie gazowe, zalegają z opłatą na rzecz PGNiG S.A. za gaz w wysokości 1.676,54 zł. Czynsz za w/w mieszkanie wynosi 430 zł, a od lipca 460 zł. Skarżąca wskazała, że inne osoby otrzymują pomoc, a jej nikt nie chce pomóc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, z późn. zm.) wskazano, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, to jest istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Skarżąca nie przekracza ustalonego przez ustawodawcę w/w kryterium dochodowego. Jednakże decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, tj. wynikającym jedynie z faktu przekroczenia bądź też nie przekroczenia kryterium dochodowego. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany osobom w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przyznanie tej pomocy nie jest jednak obligatoryjne, lecz uzależnione od uznania organu. Oznacza to, iż organ przyznaje zasiłek celowy osobie spełniającej ustawowe warunki w ustalonej wysokości, lecz zarówno wysokość zasiłku, jak i możliwość jego przyznania uzależnione są od środków finansowych, którymi dysponuje organ pomocy społecznej na te cele. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r. I SA/WA 2026/06). Dalej Kolegium podało, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ II instancji powołując się na art. 4 ustawy o pomocy społecznej podkreślił, iż skarżąca winna sama dążyć do poprawienia wyżej opisanej sytuacji finansowej poprzez między innymi wzmożenie swoich działań zmierzających do znalezienia pracy. Nie może ona bowiem w nieskończoność obciążać odpowiedzialnością za swój los organy samorządu gminnego. Ponadto zaznaczył, iż od końca ubiegłego roku skarżąca regularnie występuje z wnioskami o przyznanie pomocy społecznej do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. uzyskując ją. Dowodem powyższego stanu rzeczy są wydane następujące decyzje: z dnia [...] r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w wysokości 229,13 zł na okres od 1 marca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r., z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych i zakupu leków w miesiącu maju 2010 r. w wysokości 300 zł oraz * z dnia 20 maja 2010 r. o przyznaniu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. w wysokości 117,75 zł miesięcznie. Następnie skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję, wskazując na tę samą argumentację co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów, a konkretnie art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wynika, że organ przyznając skarżącej świadczenie w określonej wysokości brał pod uwagę oprócz sytuacji skarżącej również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w T. Nawiązuje do tego również uzasadnienie organu I instancji, jednakże z uwagi na to, że całe jego uzasadnienie zawiera trzy zdania, brak jest jakichkolwiek podstaw do merytorycznej weryfikacji treści tej decyzji. Również organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie jest więc wiadome, jakie były faktycznie możliwości finansowe organu oraz zasady przyznawania świadczeń. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. (I OSK 1294/07), kwestia czy zasiłek celowy, którego przyznania domaga się strona mieści się w możliwościach pomocy społecznej jest elementem stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji finansowej danego ośrodka pomocy społecznej należy bowiem do ustaleń faktycznych. Szerzej odniósł się do tej problematyki tenże sąd w wyroku z dnia 5 września 2007 r. (I OSK 1857/06). Wyraził on mianowicie pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. ma charakter uznaniowy, w związku z czym to na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Organ rozstrzygający sprawę powinien dokładnie wskazać, dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel, obowiązany jest zatem poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać, jaki mają wpływ na indywidualną sprawę wnioskodawcy. Powołując się na stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243), należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także, czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu, umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły powyższych ustaleń, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.