II SA/Bd 950/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.) w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury ZDMiKP w B. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym ulicy F. w B. i ustalenia z tego tytułu opłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. S.A. w B., reprezentowana przez pełnomocnika zarządu B. J., wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ulicy F. - etap 3 - wjazd i wymiana krawężników. Jako inwestora podano G. P. Do wniosku załączono m.in. projekt organizacji ruchu oraz kopię decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Dyrektora ZDMiKP w B., zezwalającej P. I. sp. z o.o. w W. na lokalizację oraz przebudowę zjazdów z ulicy F. i T. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. - Zastępca Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury ZDMiKP w B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zezwolił B. S.A. w B. na prowadzenie robót w pasie drogowym ulicy F. w B. o powierzchni 100 m2 w celu budowy zjazdu na okres 8 dni i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 3 600 zł. Decyzja ta nie została zaskarżona przez stronę postępowania w toku instancji, a zatem stała się ostateczna. W dniu [...] marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynęło przekazane przez organ pierwszej instancji podanie strony z [...] lutego 2015 r., w którym B. S.A. wnosiła o rozpatrzenie przez Kolegium sprawy związanej m.in. z wydaną przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] czerwca 2014 r. ww. decyzją nr ZDG [...]. W uzasadnieniu pisma strona powołała się na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na skutek rozpatrzenia odwołania uchyliło inną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, która - podobnie jak decyzja, której dotyczy przedmiotowy wniosek - dotyczyła wykonania prac drogowych na ul. T. i F. W piśmie z [...] marca 2015 r. B.S.A. wskazała, że wnosi o uchylenie ww. decyzji z [...] czerwca 2014 r. oraz stwierdzenie jej nieważności. Przechodząc do oceny zgodności z prawem ww. decyzji organ wskazał, że należy dokonać oceny, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z nim, właściwy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa, zgodnie z praktyką orzeczniczą i doktryną, można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie trzy przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, że istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie, naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, a treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią, przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą, skutki wywołanie przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze) nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Za rażące naruszenie prawa uznaje się też co do zasady kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, które powoduje, że w wyniku decyzji powstaje albo stosunek prawny nieprawidłowo ukształtowany albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady wówczas tkwią w samej decyzji i dotyczą podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego albo też jego prawnej podstawy. Podstawę wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Artykuł 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. Za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy). Ponadto, zgodnie z delegacją zawartą w art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, Rada Ministrów w dniu 1 czerwca 2004 r. wydała rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Paragraf 1 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien zawierać: imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; cel zajęcia pasa drogowego; lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; planowany okres zajęcia pasa drogowego. Nadto do wniosku należy załączyć: szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dołączyć dodatkowo ogólny plan orientacyjny w skali 1:10.000 lub 1:25.000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu oraz oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia). W niniejszej sprawie, uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, strona powołała się na wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia B. S.A. w B. na prowadzenie robót w pasie drogowym ul. T. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji - zdaniem strony - analogicznego stanu faktycznego. Przyczyną uchylenia ww. decyzji przez Kolegium była m.in. konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy poprzez dokonanie ustaleń, czy zajęcie pasa drogowego w sprawie nie nastąpiło na cele związane z "budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg". Tut. Kolegium wskazało przy tym, że w takim wypadku brak jest podstaw prawnych do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i ustalania z tego tytułu opłaty. SKO wskazało, że rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji kieruje się innymi kryteriami niż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje bowiem stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto, każda sprawa jest rozpatrywana na gruncie określonego stanu faktycznego, a rozważania poczynione w danej sprawie nie zawsze pozostają aktualne w innej sprawie, o odmiennym stanie faktycznym. Z przekazanych akt niniejszej sprawy wynika w szczególności, że wniosek strony nie odpowiadał wymogom, o których mowa w przywołanym powyżej rozporządzeniu w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W aktach sprawy brakuje również pełnomocnictwa dla B. J. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym w imieniu B. S.A. Należy jednak zauważyć, że strona nie zaskarżyła wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, uiściła ustaloną w niej opłatę, a nadto nie kwestionuje we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji legitymacji B. J. do działania, a zatem okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Kolegium analizując prawidłowość przedmiotowej decyzji zwróciło również uwagę, że została ona wydana nie na inwestora, lecz na wykonawcę prac, który wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie zostało wypracowane jednoznaczne stanowisko w tej kwestii, jednak przeważa pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o jakim jest mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych, może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o takie zezwolenie (wyrok WSA w Olsztynie z 20.05.2009 r., II SA/Ol 146/09). Interes prawny wykonawcy robót polega na tym, że to właśnie ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy, a odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to również tylko on jest adresatem decyzji nakładającej karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, czy za zajęcie większej powierzchni niż określono to w zezwoleniu zarządcy drogi. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się odpowiedzialność podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Tym samym należy stwierdzić, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może uzyskać zarówno inwestor, jak i wykonawca prac. SKO dokonało również analizy, czy przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności wskazać należy, że o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można byłoby mówić, gdyby decyzja była podjęta w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, ale w odniesieniu do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od występujących w danej sprawie, czyli na gruncie niniejszej sprawy w sytuacji, gdyby zarządca drogi wydał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele, które byłyby związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem lub ochroną dróg. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zajęcie pasa drogowego i wykonywane prace były związane z inwestycją prowadzoną przez P. I. sp. z o.o. polegającą na przebudowie układu komunikacyjnego ulic F. i T. dla rozbudowy G. P. w B. wraz z przebudową kolidującej infrastruktury technicznej. Decyzja, której dotyczy niniejsze postępowanie o stwierdzenie nieważności, dotyczyła zajęcia pasa drogowego ul. F. w związku z budową zjazdu nr 2 z ul. F., na który Dyrektor ZDMiKP w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. udzielił inwestorom zezwolenia decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. Celem zbadania prawidłowości decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie, organ dokonał analizy, pojęć "budowy", "przebudowy", "remontu", "utrzymania" i "ochrony" dróg i czy działania podejmowane w zakresie budowy zjazdu można zaliczyć do którejś z tych kategorii. Definicje w/w pojęć zostały zawarte w art. 4 pkt 17-21 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu, budowy przedmiotowego zjazdu nie można zaliczyć do żadnej z w/w kategorii, ponieważ wiązała się ona wyłącznie ze zrealizowaną inwestycją polegającą na rozbudowie G. P. W innym wypadku prace te nie byłyby wykonywane. Z tego względu nie nastąpiło wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wprawdzie strona nie podnosiła we wniosku nieprawidłowości w zakresie wysokości ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego, jednakże również ta kwestia była przedmiotem rozważań Kolegium. Po analizie akt sprawy SKO uznało, że organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ w całości podtrzymał stanowisko i rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła B.S.A. w B. zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz art. 30 § 3 K.p.a. poprzez nie wezwanie przez organ skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, tj. do przedłożenia planu sytuacyjnego odcinka pasa drogowego przewidzianego do zajęcia z podaniem jego wymiarów w skali 1:1.000 lub 1:500 oraz przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego udzielonego B. J. do złożenia wniosku, 2) naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych oraz nieusunięcie tych braków przez stronę nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Owo naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne i bezsporne. I. Zarzut rażącego naruszenia prawa - art. 64 § w zw. z art. 30 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niedopatrzenie albo celowe przeoczenie uchybień formalnych podania i rozpatrzenie wniesionego podania, może pociągać daleko idące, negatywne konsekwencje dla całego postępowania. NSA w wyroku z 15.09.2000 r., III SA 417/00, stwierdził nieważność decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym z tego powodu, że zawarte w aktach sprawy odwołanie od decyzji nie zostało podpisane przez stronę, a organ administracji publicznej nie wezwał jej do uzupełnienia tego elementu, lecz odwołanie rozpoznał. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Nadto zgodnie z art. 30 § 3 K.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Niepodpisanie wniosku przez uprawniony organ spółki lub nieudzielenie pełnomocnictwa osobie składającej wniosek stanowi brak formalny tegoż wniosku. Na złożonym wniosku o wydanie zezwolenia widnieje podpis B. J. Z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego B. S.A. wynika, że podmiotem uprawnionym do reprezentowania spółki jest zarząd, przy czym do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu łącznie albo członka zarządu i prokurenta. W skład zarządu spółki wchodzą: A. B., W. P. oraz G. W. W spółce nie powołano prokurenta. B. J. nie wchodzi w skład organu spółki, a do akt sprawy nigdy nie zostało przedłożone stosowne pełnomocnictwo udzielone przez zarząd spółki, zgodnie z zasadami reprezentacji. Wobec takich uchybień organ przystępując do rozpoznania wniosku był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewystosowanie wezwania o uzupełnienie braków stanowiło rażące naruszenie prawa. Organ nie może domniemywać umocowania. Jeżeli spółka z o.o., jako strona w postępowaniu administracyjnym, nie jest reprezentowana przez organ oznaczony w rejestrze handlowym, to skutkuje to nieważnością decyzji administracyjnych wydanych w takim postępowaniu (wyrok NSA w Lublinie z 9.12.1993 r.) II. Zarzut rażącego naruszenia prawa - art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Złożony wniosek nie odpowiadał wymogom, o których mowa w powyższym rozporządzeniu - przede wszystkim do wniosku nie załączono planu sytuacyjnego odcinka pasa drogowego przewidzianego do zajęcia z podaniem jego wymiarów w skali 1:1000 lub 1:500. Organ przystępując do rozpatrzenia wniosku był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dopiero po wykonaniu tych czynności organ był uprawniony do załatwienia wniosku i wydania decyzji. Brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisu 64 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. Wbrew ustaleniom organu wykonane prace drogowe polegały między innymi na wymianie: starych krawężników na nowe, zniszczonej nawierzchni chodników, nawierzchni asfaltobetonowej, regulacji i wykonaniu nowych wpustów ulicznych, jak również wykonaniu oznakowania poziomego i pionowego. Prace te nie były związane z przebudową układu wewnętrznego na terenie G. P., a stanowiły wyłącznie remont i modernizację ulic T. i F. Odnowiona część układu drogowego zostanie przekazana do majątku Gminy B. Wykonane prace dotyczyły zatem remontu drogi publicznej, nie były natomiast związane z przebudową układu wewnętrznego na terenie G. P. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozgraniczenie sankcji nieważności od sankcji wzruszalności wyprowadza się z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej o gradację wad. Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (tak słusznie np. wyrok NSA z 3.09.2014 r., II OSK 510/13, LEX nr 1572748). Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest zatem również ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide wyroki NSA z 17.12.2014 r., II GSK 1933/13, LEX nr 1637116, z 10.12.2014 r., I OSK 2010/13, LEX nr 1636863). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że wskazane przez skarżącą uchybienia nie mogły zostać uznane za tak rozumiane rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując analizy poszczególnych zarzutów przyjdzie stwierdzić, co następuje. 1) Zarzut braku podpisania wniosku przez osobę do tego umocowaną. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie wniosek nie został podpisany przez osobę do tego umocowaną. Postępowanie w sprawie może być wszczęte wyłącznie na wniosek. Złożenie podania nie jest czynnością procesową o charakterze osobistym, a zatem za stronę czynności procesowej może dokonać pełnomocnik, a tylko taką rolę w postępowaniu mógł pełnić podpisujący wniosek B. J., skoro nie był ani członkiem zarządu spółki, ani też jej prokurentem. Regułą obowiązującą jest, że warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa do złożonego podania jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Spółka bezspornie wykonała przedmiotową decyzję dotyczącą prowadzenia robót w pasie drogowym, a w szczególności uiściła wynikającą z niej opłatę, tym samym potwierdziła czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w sprawie daje podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa (tak słusznie NSA w wyroku z 13.06.2007 r., I OSK 1433/06, LEX nr 344097). Biorąc pod uwagę powyższe niewątpliwie zarzut związany z brakiem umocowania osoby podpisującej wniosek jest niezasadny. 2) Zarzut braku dołączenia do wniosku prawidłowego planu sytuacyjnego. Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego (...). W analizowanej sprawie niewątpliwie taki plan nie został dołączony. Nie uniemożliwiło to jednak ostatecznie wykonania decyzji, tak więc brak ten de facto nie miał wpływu na tok postępowania, zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 3) Zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczący tego, że zrealizowane roboty były, w ocenie skarżącej, związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem lub ochroną dróg. Zgodnie z cyt. przepisem, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Definicje ww. pojęć zawiera art. 4 pkt 17-21 ustawy o drogach publicznych, stwierdzając, że użyte w ustawie określenia oznaczają: 17) budowa drogi - wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę; 18) przebudowa drogi - wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego; 19) remont drogi - wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym; 20) utrzymanie drogi - wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej; 21) ochrona drogi - działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu Niewątpliwie istotne zatem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, tego, jaki charakter miały wykonywane prace, a w szczególności, czy dotyczyły one drogi publicznej, ponieważ tylko do takiej kategorii dróg ma zastosowanie cyt. ustawa, czy też drogi wewnętrznej. Dokładne ustalenie tej okoliczności wymagałoby przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego oraz interpretacji przekładającej te ustalenia na stan prawny, tj. definicję drogi publicznej i drogi wewnętrznej. Z treści wniosku wynika, że dotyczy on etapu 3 – wjazd i wymiana krawężników, zatem wskazuje to na wykonywanie prac na terenie drogi wewnętrznej ("wjazd"), a nie np. na terenie drogi dojazdowej, czyli publicznej (wówczas byłby wykonywany "zjazd"). Nie można zatem organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa wobec treści wniosku skarżącej, który wskazywał, że nie dotyczy on prac wykonywanych na drodze publicznej, a jedynie że w celu wykonania prac na drodze wewnętrznej konieczne będzie zajęcie pasa drogowego na drodze publicznej. Brak zatem dokładnego ustalenia stanu faktycznego w analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organ w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w sposób opisany we wcześniejszej części uzasadnienia, a mógł jedynie stanowić ewentualny zarzut w toku zwyczajnego postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe należało skargę oddalić jako bezzasadną (art. 151 P.p.s.a.).