II SA/Bd 956/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata K. J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Orzeczeniem z dnia [...] nr [...] Miejski Zespół do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w T., po rozpatrzeniu wniosku K. P., orzekł o nie zaliczeniu F. P. do osób niepełnosprawnych. Pismem z dnia [...] J. P. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. orzeczeniem. Powołując się na treść przepisu art. 145 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "K.p.a.", w zw. z art. 93 § 1 i art. 97 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788) wskazała, że jako matka F. P. nie brała udziału w postępowaniu, gdyż organ nie poinformował jej o toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] Miejski Zespół do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w T. na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonego orzeczeniem ostatecznym postępowania dotyczącego wydania w dniu [...] orzeczenia o niepełnosprawności dla dziecka F. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] wydane zostało orzeczenie o zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych na okres do [...]. W dniu złożenia wniosku o wydanie ww. orzeczenia J. P., postanowieniem Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] (Sygn. akt IC 1095/09 ), miała ograniczoną władzę rodzicielską. Mocą postanowienia Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] dziecko powierzono pieczy ojca, K. P., ustalając miejsce zamieszkania dziecka przy ojcu oraz jednocześnie zobowiązując ojca do rozpoczęcia leczenia psychologicznego dziecka. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd Okręgowy w T. postanowieniem z dnia [...] ponownie powierzył małoletniego F. P. pieczy ojca i zobowiązał go do kontynuacji rozpoczętego leczenia dziecka. Małoletni od dnia [...] pozostaje pod faktyczną opieką ojca. W dniu [...] K. P. wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę orzeczenia z dnia [...], a w dniu w dniu [...] wydano orzeczenie o nie zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych. Z powołaniem się na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] organ wskazał, że zespoły wydają orzeczenia o niepełnosprawności dla osób, które nie ukończyły 16-tego roku życia na wniosek, który w imieniu małoletniego składa jego przedstawiciel ustawowy. Przedstawicielem ustawowym dziecka w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] był ojciec dziecka, pod którego pieczą, zgodnie z decyzją sądu, dziecko się znajdowało, tym samym J. P. nie była uprawniona do reprezentowania syna w tym postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. P. Wskazała, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odbiera jej prawo do decydowania o istotnych sprawach jej dziecka. Nie jest i nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej, a organ pierwszej instancji nie powiadomił jej zarówno o złożeniu wniosku przez męża, jak i o wszczęciu postępowania oraz terminie zwołania posiedzenia przez lekarzy orzeczników, co uniemożliwiło jej przedstawienie pełnej dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia i przebieg leczenia jej syna. Ograniczenie jej władzy rodzicielskiej dotyczyło tylko i wyłącznie nadzoru kuratora, który 1-2 razy w miesiącu nadzorował wykonywanie przez nią władzy rodzicielskiej, nie było to jednak ograniczenie praw do dziecka. W dniu wszczęcia postępowania posiadała pełnię władzy rodzicielskiej. Za bezprawne uważa nie przesłanie jej odwołania przez Miejski Zespół do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w T. do Wojewódzkiego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności. W dalszej części zawarła zarzuty dotyczące orzeczenia o nie zaliczeniu jej syna do osób niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Zespół do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] Sąd Okręgowy w T. powierzył pieczę nad dzieckiem K. P., jednocześnie ustalając miejsce zamieszkania dziecka przy ojcu. Piecza na dzieckiem obejmuje obowiązek i prawo rodzica do wychowywania dziecka i kierowania nim. Piecza stanowi podstawę pełni praw rodzicielskich nad dzieckiem. Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ojciec dziecka jest osobą uprawnioną do występowaniu w imieniu dziecka w postępowaniu o ustalenie niepełnosprawności. Postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jest postępowaniem szczególnym, regulowanym przepisami odrębnymi. Stroną tego postępowania z uwagi na wrażliwość gromadzonych danych, jest jedynie osoba zainteresowana lub jak w niniejszym postępowaniu przedstawiciel ustawowy takiej osoby. Osoba poniżej 16 roku życia w postępowaniu o ustalenie niepełnosprawności ma jednego przedstawiciela ustawowego, którym jest każdorazowo składający wniosek. Stanowią o tym przepisy orzecznicze, w szczególności § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. W imieniu małoletniego może występować tylko jeden przedstawiciel ustawowy i to on ma pełne prawo do uczestnictwa w każdym etapie postępowania. W postępowaniu wszczętym na wniosek z dnia [...] przedstawicielem ustawowym dziecka był jego ojciec i to on był osoba uprawnioną do brania udziału w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie wniosła J. P. Wskazała, że gdyby nie skarga na bezczynność organu, jej odwołanie zostałoby zatrzymane na etapie organu pierwszej instancji. Organ prowadził postępowanie orzecznicze w stosunku do jej syna bez powiadomienia jej o takim postępowaniu, traktując ją jakby została pozbawiona władzy rodzicielskiej i nie miała prawa do decydowania o istotnych sprawach syna. Organ błędnie przyjął, że mając ograniczoną władzę rodzicielską nie miała prawa do tego, aby być powiadomioną o wszczęciu postępowania. Jej zdaniem, organ nie podał żadnych konkretnych przepisów, które wskazywałyby, że tylko rodzic, któremu pierwszemu uda się złożyć wniosek, ma prawo udziału w postępowaniu i prawo do skutecznej drogi odwoławczej. Organ nie wskazał też przepisów, na podstawie których nie powiadomił jej o wszczęciu, prowadzeniu i zakończeniu postępowania. Organ odwoławczy bardzo ogólnikowo ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, szczególnie w zakresie wznowienia postępowania, bowiem skoro skarżąca nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, to postępowanie takie można było wznowić. O wydanym orzeczeniu dowiedziała się dopiero w toku postępowania rozwodowego. Ograniczenie jej władzy rodzicielskiej nie polegało na odebraniu tej władzy, a jedynie na poddaniu jej nadzorowi kuratora. Żaden sąd nie odebrał jej praw rodzicielskich, więc jako drugi rodzic miała prawo do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w B. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie w powodu zarzutów podniesionych przez skarżącą. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż postępowanie zakończone wydaniem skarżonego postanowienia prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było bowiem postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w B. utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w T. Organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem ostatecznym z dnia [...] w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności. W myśl art. 16 § 1 K.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dopuszczalne, jeżeli zachodzą określone w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a. W myśl w art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tak jak w niniejszej sprawie) następuje tylko na wniosek strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane został stanowisko, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwa etapy. Pierwszy, w którym dochodzi do badania dopuszczalności wznowienia, m.in czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało przez uprawnioną osobę, czy został zachowany termin do wniesienia takiego podania oraz czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie pozwala organowi na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna właściwy etap postępowania, w którym dochodzi do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że w przypadku powoływania się przez stronę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozważając dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bowiem kwestia ta staje się przedmiotem ustaleń we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2397/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1164/12 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pozwala więc na dokonanie oceny czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 K.p.a., a następnie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw bądź też stwierdzenia ich braku dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a. Natomiast wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ nie jest uprawniony do badania przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., a postanowienie to wydaje, jeżeli uzna, że wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. jeżeli strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., czy też w sytuacji gdy podanie takie nie pochodzi od strony uprawnionej. Wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ nie rozstrzyga więc o okolicznościach wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 K.p.a. Jeżeli jednak osoba wnosząca podanie powołuje się na brak udziału w postępowaniu organ wznawia postępowanie jeśli spełnione są inne warunku dopuszczalności jego wznowienia, a kwestię przymiotu strony bada dopiero we wznowionym postępowaniu. Powołanie się na wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki jest niezbędnym elementem podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ponadto na stronie ciąży obowiązek wskazania, kiedy dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania, a w przypadku powoływania się na przesłankę z art. 149 § 1 pkt 4, wskazania dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Powyższe nie zwania jednak organu od podjęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie dotrzymania przez stronę terminu określonego w art. 148. Organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wznowienie postępowania mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Brak ustalenia w tym okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem prawa, które może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2721/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia z dnia [...] było przedwczesne. Rozstrzygnięcie tej kwestii było bowiem możliwe tylko i wyłącznie we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uprawniało organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Natomiast organ pomijając wstępny etap postępowania wznowieniowego przesądził o nie wystąpieniu 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mimo, iż nie był do tego uprawniony na tym etapie postępowania. Chociaż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem właściwym w przypadku niespełnienia formalnych warunków złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności uzasadnień rozstrzygnięć organu obydwu instancji nie wynika, ażeby organy te zbadały te warunki. Tymczasem dochowanie przez skarżącą terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 K.p.a. w ocenie Sądu budzi poważne wątpliwości. Skarżąca wnosząc pismem z dnia [...] o wznowienie postępowania powołała się na brak udziału w postępowaniu, a więc okoliczność o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak mimo ciążącego na niej obowiązku nie wskazała w tym piśmie dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu orzeczenia [...]. Dopiero w skardze do sądu J. P. podniosła, że o wydaniu orzeczenia dowiedziała się w trakcie toczącego się procesu rozwodowego, nie wskazując jednak konkretnej daty powzięcia tej informacji. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej z dnia [...] zatytułowanego "odwołanie" wynika, ze w dniu jego sporządzenia posiadała ona już wiedzę o orzeczeniu wydanym w dniu [...]. Wniosek o wznowienie postępowania datowany jest natomiast na dzień [...]. Powyższe okoliczności budzą poważne wątpliwości, co do dochowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a.. Okoliczność dochowania terminu do złożenia przedmiotowego wniosku powinna być dokładnie rozważona przez organ prowadzący postępowanie, jednak mimo ciążącego na nich obowiązku zaniechały ustaleń w powyższym zakresie. Brak tych ustaleń powoduje, że postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na powyższe przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd na tym etapie postępowania do zarzutów zawartych w skardze. Prowadząc ponownie postępowanie Miejski Zespół do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w T. stosując się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w pierwszej kolejności oceni spełnienie przez skarżącą warunków formalnych złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W szczególności organ winien ustalić, kiedy skarżąca dowiedziała się orzeczeniu z dnia [...] i na podstawie dokonanych ustaleń ocenić, czy skarżącą dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Natomiast ocena, czy w sprawie wystąpiła okoliczność, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 możliwa będzie tylko i wyłącznie po ustaleniu przez organ spełnienia wszystkich formalnych warunków wniesienia o wznowienie postępowania i ewentualnym wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.Dz. U. z 2013. poz. 461 ).