II SA/Bd 959/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M., A. H., R. M., Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 368 (trzysta sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] stycznia 2017r. spadkobiercy po J. M.: J. M. i A. H. oraz były współwłaściciel nieruchomości A. M. wystąpili do Prezydenta B. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w B.. W toku wszczętego na powyższy wniosek postępowania - w miejsce zmarłego A. M. wstąpił jego spadkobierca Z. M.. Postanowieniem z [...] lutego 2017r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") wyłączył Prezydenta od załatwienia ww. wniosku i wyznaczył Starostę [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Decyzją z [...] września 2019r. Starosta, na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. - dalej: "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...] (po podziale: nr [...]. [...]), stanowiącej własność G. B.. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Starosta [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. M., A. H. i Z. M. nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako ww. działki. Organ I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Nie można bowiem uznać, aby nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ wyjaśnił, że od momentu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w 1967r. pozostawała ona w zarządzie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i była wykorzystywana do jego potrzeb – faktycznie była zagospodarowana na cele Izby Zatrzymań dla Nieletnich Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w B., a następnie Policyjnej Izby Dziecka. Odwołanie (pismo z [...] maja 2020r.) od powyżej decyzji wnieśli: J. M., A. H., Z. M. oraz R. M. – R., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. M.. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Wojewoda decyzją z [...] maja 2023r. nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 i art. 229 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W części wstępnej wskazał, że decyzja została wydana "w wyniku rozpoznania odwołania Pana J. M., Pani A. H. i Pana Z. M.. Wojewoda uznał, że postępowanie przed organem I instancji zostało prawidłowo przeprowadzone, zostały podjęte wszystkie czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, wykorzystano wszystkie dostępne środki dowodowe i ustalono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zdaniem Wojewody także ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowa. Organ odwoławczy uznał, że zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że nieruchomość wywłaszczona na cele państwowe związane z funkcjonowaniem Izby Zatrzymań Nieletnich KM MO w B. i cel ten został zrealizowany na obu działkach niezwłocznie po ich nabyciu przez Skarb Państwa. Obie działki (w tym tylko jedna zabudowana) stanowiły funkcjonalną całość i na przestrzeni wielu lat wykorzystywano całą ich powierzchnię. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli: J. M., A. H., Z. M. oraz R. M., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika (adwokata). W skardze zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja jakiegokolwiek celu użyteczności publicznej przesądza o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – co doprowadziło organy do odmowy zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia co najmniej na części nieruchomości nie został zrealizowany, 2. prawa procesowego – tj. art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 81 a § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zaprezentowano obszerną argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2024r., na wezwanie Sądu, Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją rozpoznano odwołanie jako całość. Nie wydano odrębnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do odwołania wniesionego w imieniu R. M.. Wojewoda wyjaśnił nadto, że nie uzyskał dokumentów potwierdzających, że R. M. -R. posiada status strony postępowania, nie przedstawiono także do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi J. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w sprawie należało zwrócić uwagę na kwestie niepodniesione w skardze. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 6 listopada 2023r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W dalszej kolejności przypomnieć należy podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym – w tym postepowaniem odwoławczym. Wyjaśnić należy zatem, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany (uprawniony) podmiot. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Oznacza to, że prawo wniesienia tego środka zaskarżenia przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania, o ile uprawnienia tego przepisy nie przyznają innym podmiotom (np. prokuratorowi, organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu). Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Ponadto należy także wyjaśnić, że odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. dla podań. Odwołanie powinno m.in. zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, a wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów formalnych np. w zakresie braku podpisu strony organ odwoławczy zobowiązany jest - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże bowiem również organ odwoławczy. Należy mieć na uwadze, że wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu pierwszej instancji) powoduje bezskuteczność tego środka zaskarżenia, czego następstwem jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot jest wadliwe i według pojawiających się poglądów judykatury stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95 – dostępny w bazie LEX nr 26724). Także prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci np. podpisu, pełnomocnictwa czy innych wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.). Podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest nadto to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Organ odwoławczy może przy tym zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, jednak warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (vide: wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania - oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (vide: wyroki NSA: z 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11; z 8 kwietnia 2014 r. sygn.akt II OSK 2638/12; z 14 czerwca 2017 r. sygn.akt II OSK 638/17; dostępne w CBOSA). Z tych względów niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest w orzecznictwie jako istotne naruszenie przepisów postępowania - art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide:. wyroki NSA: z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z 18 maja 2012 r., I OSK 736/11, z 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2005/12, z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2638/12; z 21 sierpnia 2014 r. sygn.. akt II OSK 1613/13; z 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3025/20 - dostępne w CBOSA) Wobec powyższych wstępnych uwag należy podkreślić, że gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie wniesione przez kilka osób, to organ ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym tzn. ustalić czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także, czy zostało wniesione przez uprawnione podmioty, a następnie wydać w jednym terminie łączne rozstrzygnięcie w stosunku do wszystkich wnoszących odwołanie. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2022r. (wydanej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) zostało wniesione przez J. M., A. H., Z. M. oraz R. M.. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji stronami postępowania byli: J. M. oraz A. H. (jako spadkobiercy J. M. – współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości) oraz A. M. (współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości), a po śmierci A. M. – jego następca prawny Z. M.. Strony te w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustanowiły jednego pełnomocnika (adwokata), który przedstawił do akt stosowne dokumenty pełnomocnictwa (k. 246 i 393 akt adm. organu I instancji oraz k. 27 akt adm. organu odwoławczego z 2019r.). W aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez R. M.. Wobec wskazania przez pełnomocnika odwołujących, że odwołanie składane jest także w imieniu R. M., organ odwoławczy miał zatem obowiązek sprawdzenia formalnych wymogów odwołania przy zastosowaniu trybu z art. 64 § 2 k.p.a., a także ustalenia, czy R. M.-R. przysługuje status strony postępowania. W świetle art.136 u.g.n., organ miał obowiązek ustalić, czy R. M.-R. przysługuje prawo do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest zatem poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy. W sposób oczywisty osoby te muszą wskazać dokumenty, które potwierdzą określone fakty bądź konkretne okoliczności pozwalające na przyjęcie, że żądanie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej. Jako stronę postępowania należy traktować nie tylko bezpośrednich spadkobierców byłego właściciela ale także osoby uprawnione w wyniku dalszego spadkobierania, a nadto nabywcę spadku (w zakresie wynikających ze spadku uprawnień). Aby jednak stał się on nabywcą spadku, musi wpierw zostać wydane prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, a następnie zawarta umowa o dział spadku czy o jego zbycie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie podjął czynności celem wyjaśnienia statusu R. M., wystosował do pełnomocnika jedynie pisemną "prośbę" o przedstawienie stosownych dokumentów – w tym dokumentu pełnomocnictwa (k. 26 oraz k. 86 akt adm. organu odwoławczego z 2022r.). Z akt administracyjnych nie wynika aby pełnomocnik został wezwany o uzupełnienie braków formalnych odwołania wniesionego w imieniu R. M. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. (brak pełnomocnictwa). Organ odwoławczy nie przeprowadził też prawidłowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i z jakiego tytułu R. M.-R. przysługuje prawo własności do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Co więcej z części wstępnej zaskarżonej decyzji (cyt.: "...w wyniku rozpoznania odwołania Pana J. M., Pani A. H. i Pana Z. M. reprezentowanych przez adwokata...") oraz jej uzasadnienia można domniemywać, że Wojewoda wydając tę decyzję rozpatrzył odwołanie częściowo, odwołanie R. M. w istocie pozostawił bez rozpoznania. Z pisma procesowego z 19 styczna 2024r. wynika zaś, że odwołanie zostało rozpoznane jako całość – a zatem z uznaniem, że R. M.-R. przysługują prawa strony postępowania. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania oraz nie wyjaśnienia statusu R. M. Wojewoda przeprowadził postępowanie odwoławcze (w tym uzupełniające postępowanie dowodowe) i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Prowadzenie postępowania odwoławczego pomimo wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony oraz bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa skutkuje tym, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem prawa – tj. art. 64§ 2 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazane uchybienia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w takich warunkach wydanej, jako wydanej co najmniej przedwcześnie. Jednocześnie stwierdzone uchybienia czynią przedwczesną ocenę zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie pełnomocnika odwołujących do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i ponownie dokonać formalnoprawnej kontroli dopuszczalności odwołania wniesionego przez R. M. (art. 134 k.p.a). W sytuacji zaś ustalenia, że wnoszącej odwołanie nie przysługuje status strony postępowania organ winien częściowo umorzyć postępowanie odwoławcze. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono w oparciu o art. 200 i 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) zasądzając na rzecz Skarżących od Wojewody [...] kwotę 368 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 68 zł. Przepis art. 206 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd dokonał miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika z uwagi na fakt, że skarga została uwzględniona z uwagi na wady dostrzeżone z urzędu przez Sąd – co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości części opłaty wskazanej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.