II SA/Bd 966/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Z. K. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i 3, § 3, § 4, § 5 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 , § 6 ust.5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu na podstawie art. 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1301), zwaną dalej: "p.p.s.a.", zaskarżył § 2 ust. 2 i 3, § 3 § 4, § 5 ust. 2 pkt 1/, 2/ i 5 , § 6 ust. 5 "Regulaminu określającego tryb powoływania, odwoływania i sposób funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego w Złotnikach Kujawskich" stanowiący załącznik do uchwały nr VI/26/2011 Rady Gminy Złotniki Kujawskie z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (Kujaw.2011.116.971 z dnia 19 maja 20 lir.). Zaskarżonym postanowieniom uchwały zarzucił naruszenie przepisów art.9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. 2015.1390, zm.) oraz § 115, § 135 i § 138 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016.283) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, nieuzasadnione powtórzenie w niej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: Uchwałą nr VI/26/2011 z dnia 29 marca 201 lr. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 19 maja 201 lr. Nr 116, poz. 971 Rada Gminy Złotniki Kujawskie ustaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. 1/ § 2 ust. 1 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminu określającego tryb powoływania, odwoływania i sposób funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego w Złotnikach Kujawskich" stwierdza, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem a podmiotami wymienionymi w § 3" , co stanowi nieuprawnione włączenie w treść aktu zapisu zawartego w art. 9a ust. 8 ustawy źródłowej. 2/ W podobny sposób ocenić należy zapis zawarty w § 2 ust. 3 Regulaminu określający skład zespołu interdyscyplinarnego stanowiący w całości powtórzenie treści art. 9a ust. 3 ustawy źródłowej. 3/ Jako sprzeczne z prawem i wykraczające poza zakres upoważnienia ocenić należy zapisy zawarte w § 3 i § 4 Regulaminu. Wątpliwości wzbudzają już same ich tytuły, w których mowa jest o "celach" i "zadaniach" Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego. Pojęcia te nie mieszczą się w zakresie "trybu " i "sposobu" powoływania członków zespołu czy "warunków jego funkcjonowania" , o których mowa w ustawie. Analiza ich treści wskazuje, że powtarzają częściowo przekształcając poświęcone tej materii zapisy zawarte w ustawie. 4/ Jako sprzeczne z prawem ocenić należy zapisy zawarte § 5 ust. 5 punkty: 1/ 2/ i 5/ stanowiące, że Wójt Gminy odwołuje członka zespołu w przypadku: śmierci, skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne , ścigane z oskarżenia publicznego, rażące naruszenie regulaminu a w szczególności § 6 ust. 5 ( zgodnie z tym przepisem wszystkich członków Zespołu i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazanych na spotkaniach zespołu i obowiązek ten utrzymuje się po ustaniu członkostwa). Podobnie jak w wypadku wcześniej kwestionowanego zapisu nie mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego. Konsekwencje śmierci człowieka w kontekście utraty zdolności prawnej - reguluje prawo cywilne. W zakresie karalności czy naruszenia regulaminu brak jest podstaw do wprowadzenia za pomocą przedmiotowej uchwały jakichkolwiek ograniczeń wykluczających członkostwo w zespole, mających charakter przesłanek materialno - prawnych ( wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017r. sygn. II SA/Go 798/17). 5/ Przywołany wyżej zapis zawarty w § 6 ust. 5 Regulaminu także ocenić należy jako przekraczający ustalone upoważnienie i niezgodny z prawem ." Ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności" - ( wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017r. sygn. II SA/Go 815/17 ). Na rozprawie 4 grudnia 2019 r., Prokurator sprostował treść skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności § ust. 1 i 3 w miejsce stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 , jak mylnie oznaczono to w skardze. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej uwzględnienie, jak wynika z treści stanowiska procesowego organu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, stwierdzono, że art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz przepisy §115, §135 i §138 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", nie upoważniały organu do uregulowania przyjętego w kwestionowanych zapisach. Organ podziela w całości stanowisko skarżącego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sępólno Krajeńskie w 2019 r. (dalej: Program, uchwała). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że zaskarżona uchwała istotne narusza prawo w zaskarżonej części, co w sprawie jest bezsporne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, należy stwierdzić, co następuje: § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem, a podmiotami wymienionymi w ust.3 (§ 2 ust. 1), a w skład ww. zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; (§ 2 ust. 3). Regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9 a pkt 15, ustawy źródłowej, który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Brak jest zatem upoważnienia do określania składu zespołu, który zresztą został określony niezgodnie z art. 9a ust. 3,4 oraz 5 ustawy, albowiem pomija w składzie zespołu kuratorów sądowych oraz możliwość wejścia w skład prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ponadto przepis § 2 ust. 2 załącznika stanowi nieuprawnione powtórzenie art. 9a ust. 8 ustawy źródłowej. § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi o celach gminnego zespołu interdyscyplinarnego, a § 4 stanowi o jego zadaniach. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że regulacje te nie mieszczą się w zakresie "trybu " i "sposobu" powoływania członków zespołu czy "warunków jego funkcjonowania" , o których mowa w ustawie, co oznacza przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Ponadto analiza ich treści § 3 oraz 4 ww. załącznika wskazuje, że przepisy te powtarzają częściowo przekształcając poświęcone tej materii zapisy zawarte w ustawie. § 5 ust. 2 pkt 1,2 oraz 5 ww. załącznika stanowią w jakich przypadkach wójt gminy odwołuje członka ww. zespołu, co przekracza zakres delegacji ustawowej, określony w art. 9 a ust. 15 ustawy, który nie wskazuje kompetencji radzie gminy do określenia sytuacji skutkujących odwołaniem członków zespołu interdyscyplinarnego, lecz wskazuje kompetencje do określenia sposobu ich odwoływania. § 6 ust. 5 ww. załącznika wprowadza obowiązek zachowania zasady tajności informacji przekazanych na spotkaniach Zespołu przez wszystkich jego członków i grup roboczych, który utrzymuje się także po ustaniu członkostwa. Zakwestionowany przepis także ocenić należy jako przekraczający ustalone upoważnienie. Jest on więc również niezgodny z prawem. Ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności" ( wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017r. sygn. II SA/Go 815/17 ). Z podniesionych wyżej względów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w całości, co oznacza konieczność stwierdzenia zakwestionowanych w niej przepisów, obejmujących § 2 ust. 1 i 3, § 3, § 4, § 5 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 , § 6 ust.5 załącznika do zaskarżonej uchwały. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.