II SA/Bd 98/15

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 marca 2015 roku sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 95 ust. 7, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 267) z urzędu w dniu [...] lutego 2014 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. - Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą Kw [...], opracowany na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji. Organ podał, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina B. Przedstawiony projekt podziału działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, przewiduje podział nieruchomości na działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w P., został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z art. 95 ust. 7 powołanej ustawy - wydzielenie działki budowlanej. Do wydzielonych działek możliwy jest dojazd z drogi publicznej. Podział ma na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji złożył J. W. wskazując, że nie zgadza się z dokonanym przez organ I instancji rozstrzygnięciem. Odwołujący podał, że w dniu [...] listopada 2013 r. został sporządzony protokół, w którym jest określona kwalifikacja gruntów (rola klasy RIVa, RIVb i B-RIVa) w decyzji zaś określa się grunt jako budowlany. Stan opisany w protokole uzgodnień, jak w samej decyzji różni się co do kwalifikacji gruntów. Zdaniem odwołującego, podjętą decyzją naruszono prawo. Odwołujący wniósł o sprecyzowanie skutków, jakie może wywołać podjęta decyzja, tj. czy decyzja wywołuje ujemne skutki finansowe, kto z urzędu poniesie koszty ewentualnego sprostowania wpisów w urządzeniach geodezyjnych i w KW (opłaty notarialne i sądowe), co spowodowało, że dopiero po latach dopatrzono się nieprawidłowości w zakresie oznaczenia geodezyjnego działki i jej kwalifikacji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 95 ust. 7, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że analiza akt postępowania nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, na czyj wniosek przeprowadzono postępowanie (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Brak jest także ustaleń w zakresie stron postępowania, czyli podmiotów mających interes prawny w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem (art. 28 k.p.a.). Kwestii tych nie wyjaśnia i w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego sama decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji powyższego, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne i nie wyjaśnia, dlaczego decyzję uchylono. Przede wszystkim chybiony jest zarzut kierowany pod adresem decyzji organu I instancji, jakoby nie ustalono, kto zainicjował postępowanie rozgraniczeniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, iż decyzja dotyczyła nieruchomości Gminy B., co oznacza, że to Gmina B. inicjowała postępowanie administracyjne. Z uwagi na tożsamość organu orzekającego i wnioskodawcy trudno oczekiwać, kierując się względami logiki i racjonalności, że Wójt Gminy B., reprezentujący Gminę, będzie sam do siebie składał wniosek. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zainicjowała sama Gmina. Ponadto, skarżący podkreślił, że odwołanie zostało wniesione od decyzji prawomocnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przede wszystkim ustalić, czy J. W. był stroną postępowania administracyjnego. Istnienia przymiotu strony postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. wymaga istnienie interesu prawnego, osadzonego w normach prawa materialnego, przy czym interes prawny musi mieć charakter obiektywny. Zatem stroną postępowania administracyjnego nie staje się podmiot, który chce być stroną tego postępowania, ale podmiot, któremu ów przymiot przysługuje. J. W. nie był stroną postępowania administracyjnego, czego organ II instancji nie rozważył. Decyzja podziałowa, którą wysłano J. W., została mu doręczona jedynie "do wiadomości", a nie jako stronie postępowania. O doręczeniu jedynie do wiadomości świadczy to, że decyzji nie doręczono za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co oznacza, że Wójt Gminy B. nie liczył się z możliwością wniesienia odwołania, gdyż nie traktował p. W. jak strony postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji nie została zaskarżona przez którąkolwiek ze stron postępowania i stała się decyzją prawomocną, a na jej podstawie wydano już inne decyzje administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 8 września 2014 r. II SA/Bd 658/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Gminy B. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał, że Gmina B. nie była legitymowana do wniesienia skargi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej Gminy B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 3212/14 uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd odwoławczy wskazał, że Gmina jest stroną w postępowaniu i władna jest wywieść skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić należy w przedmiotowej sprawie to, że postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 658/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Gminy B. Po uwzględnieniu skargi kasacyjnej NSA uchylił powyższe orzeczenie Sądu I instancji postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 3212/14. W uwzględniającym skargę kasacyjną postanowieniu NSA po pierwsze stwierdził, że wójt reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych obowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, że zgodnie z art. 97 u.g.n. ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (ust. 1) albo z urzędu (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – ust. 3). Z urzędu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli dana nieruchomość lub jej część jest niezbędna do realizacji celów publicznych albo gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (M. Durzyńska, Podział nieruchomości, LexisNexis 2011 r., s. 86). Jedynym właścicielem działki [...], której dokonano podziału decyzją z [...] lutego 2014 r. jest Gmina B. i nieruchomość ta nie została oddana w użytkowanie wieczyste; jako zarządcę w ewidencji gruntów ujawniono Szkołę Podstawową w P. (treść księgi wieczystej nr [...] - k. 3-3b akt Wójta; k. 65-68 akt sądowych; wypis z rejestru gruntów k. 1 akt Wójta). Ewidencyjny podział nieruchomości jest zatwierdzany decyzją, będącą prawnie określonym sposobem władczej wypowiedzi organu administracji w przedmiocie dopuszczalności ewidencyjnego podziału nieruchomości, z którą ustawodawca związał skutek dokonania stosownych zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013 r. s. 626 nb 1). NSA w powyższym postanowieniu zaznaczył, że stroną postępowania podziałowego jest zawsze właściciel przedmiotowej nieruchomości (E. Mzyk – op. cit. s. 579, uw. 7; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 602, uw. 11 do art. 97). Postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej własność gminy toczy się wyłącznie z udziałem właściciela nieruchomości, z wyłączeniem innych stron (E. Mzyk – op. cit. s. 570, uw. 2), za wyjątkiem sytuacji szczególnych, określonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa, podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego (postanowienie NSA z 13.11.2014 r. I OSK 645/13). Fakt wydania przez Wójta w postępowaniu administracyjnym decyzji I instancji nie mógł powodować utraty przez samą gminę indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.; E. Bończak-Kucharczyk – op. cit. s. 602, uw. 11). W doktrynie i orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że czynności związanych z podziałem nieruchomości poza właścicielami mogą skutecznie żądać także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, ale pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 16.7.2010 r. I OSK 1288/09; 14.9.2010 r. II OSK 1343/09; 14.10.2009 r. I OSK 91/09). Z akt sprawy nie wynika, by takie zdarzenie miało miejsce w niniejszej sprawie, a J. W. w piśmie z [...] lutego 2014 r. zatytułowanym "Odwołanie", na taką sytuację się nie powołuje, załączając jedynie Protokół wstępnych uzgodnień w sprawie zbycia nieruchomości z [...] listopada 2013 r.(k. 6 akt SKO i załącznik nr 1; wyrok NSA z 28.1.1997 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180, akceptowany przez E. Mzyka – op. cit. s. 580, uw. 9). Nie ulega wątpliwości, że udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z jego uprawnień do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu administracyjnym udział ten zapewnia art. 28 k.p.a., a w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 33 p.p.s.a. (wyrok NSA z 9.11.2011 r. I OSK 1874/10). Brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, którą objęto podziałem w postępowaniu wszczętym z urzędu, powoduje, że osoby zainteresowane późniejszym nabyciem tej nieruchomości nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. NSA powyższym postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. na mocy art. 153 p.p.s.a. związał Sąd ponownie rozpoznający skargę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez Sąd do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu. Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSA WSA z 2013 r. Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. W kontekście przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że skarga Gminy B. na zaskarżoną decyzję jest dopuszczalna. Oceniając natomiast legalność decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ odwoławczy należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie uznał, że odwołanie J. W. zostało wniesione w terminie i stanowisko co do dochowania terminu na wniesienie środka zaskarżenia jest do zaakceptowania na podstawie materiału dowodowego sprawy, to całkowicie uszło uwadze organu zbadanie legitymacji odwołującego się jako strony postępowania. Akta administracyjnej sprawy, tak jak wskazał NSA w powyższym postanowieniu potwierdzają, że jedynym właścicielem działki [...], której dokonano podziału decyzją z [...] lutego 2014 r. jest Gmina B. i nieruchomość ta nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Natomiast jako zarządcę w ewidencji gruntów ujawniono Szkołę Podstawową w P. (treść księgi wieczystej nr [...] - k. 3-3b akt Wójta; k. 65-68 akt sądowych; wypis z rejestru gruntów k. 1 akt Wójta). J. W. odwołał się od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. NSA w uzasadnieniu powyższego postanowienia zaznaczył, że stroną postępowania podziałowego jest zawsze właściciel przedmiotowej nieruchomości, a postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej własność gminy toczy się wyłącznie z udziałem właściciela nieruchomości, z wyłączeniem innych stron. Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby odwołujący się wykazał, że jest osobą, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości stanowiącej przedmiot podziału ani, że jego interes prawny został naruszony. Jedynie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. J. W. stwierdził, że jest uczestnikiem postępowania ponieważ jego budynek mieszkalny stoi na działce nr [...]. Stanowiska tego jednak nie poparł żadnym tytułem prawnym do tego budynku. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym potwierdzającym status odwołującego się jako strony postępowania. Jedynie protokół wstępnych uzgodnień w sprawie zbycia nieruchomości z [...] listopada 2013 r. k. 6 akt SKO i załącznik nr 1 potwierdza, że J. W. zamieszkuje w P. przy ul. S. Nieruchomość stanowiąca natomiast działkę nr [...] położona w P. stanowi własność Gminy B. i dopiero w celu uporządkowania stanu prawnego ma nastąpić jej zbycie. Dokument ten nie jest jednak tytułem prawnym, z którego odwołujący mógł wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział. Ponadto należy zwrócić uwagę, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu podziału została wydana z urzędu i nie została doręczona J. W., co sugerowałoby tym bardziej, że organ I instancji nie uznał ww. za stronę postępowania. Działka nr [...] jest własnością gminy B. J. W. nie wykazał się tytułem prawnego do tej nieruchomości oraz nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego w jego sytuacji. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, którą jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało podstaw do uznania J. W. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, którą objęto podziałem w postępowaniu wszczętym z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.