II SA/Bd 985/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z [...] 2016r. [...] Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], powołując § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, poinformował D. C., że jego wniosek z [...] 2016r. o dofinansowanie pobytu na turnusie rehabilitacyjnym został rozpatrzony pozytywnie, a dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON), przyznane zostało w wysokości do pobytu uczestnika [...] zł, do pobytu opiekuna [...] zł. W dalszej części pisma zawarto informacje związane z trybem postępowania w celu uzyskania dofinansowania oraz obowiązki osoby niepełnosprawnej, zgodnie z ww. rozporządzeniem Pismem, które wpłynęło do MOPS [...] 2016r. D. C., reprezentowany przez ojca M. C., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej "informacji" z [...] 2016r., która jak wskazał została podjęta [...] 2016r. domagając się przyznania dofinansowania w maksymalnej wysokości (150% stawki obowiązującej) zarówno dla wnioskodawcy jak i jego opiekuna oraz wydania decyzji w tej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawca (osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym) w poprzednich latach nie mógł uczestniczyć w turnusach z powodu zbyt niskiej przyznanej kwoty dofinansowania, oraz nieprzyznania dofinansowania rodzicom (niepełnosprawni w stopniu umiarkowanym), podczas gdy rodziny nie stać na pokrycie kosztów turnusu. Wnioskodawca stwierdził, ze na turnus rehabilitacyjny musi jechać razem z rodzicami. Postanowieniem z dnia [...] 2016r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wydał w sprawie decyzji, ale pismem poinformował o przyznaniu dofinansowania i jego wysokości. Przedmiotowe pismo nie spełnia przesłanek określonych dla decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie D. C. zarzucił naruszenie prawa poprzez wydanie informacji przez MOPS oraz skarżonego postanowienia przez SKO na dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego w 2016r. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia jako niezgodnego z prawem i wskazał, że oczekuje wydania decyzji w sprawie złożonego do MOPS wniosku. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom naruszenie prawa materialnego i prawa w ogóle, podtrzymując stanowisko wyrażone w składanych pismach i wnioskach. Powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013r. sygn. II SA/Bd 643/13, który zapadł w analogicznej sprawie, wnosząc o stwierdzenie naruszenia prawa z przyczyn formalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a."), Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od wydanej przez organ I instancji pisemnej informacji z [...] 2016r., o uwzględnieniu wniosku o przyznanie ze środków PFRON dofinansowania do udziału w turnusie rehabilitacyjnym wraz z określeniem wysokości dofinansowania dla wnioskującej osoby niepełnosprawnej oraz opiekuna. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał przepisy art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej jako "K.p.a."), uznając, że zachodzi w sprawie niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem Kolegium, kwestionowane przez skarżącego pismo ma jedynie charakter informacyjny i nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie spełnia określonych dla niej przesłanek. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakter decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie odniósł się do tego w jakim trybie i formie prawnej winno nastąpić rozpatrzenie wniosku osoby niepełnosprawnej o przyznanie ze środków PFRON dofinansowania do udziału w turnusie rehabilitacyjnym. Organ pierwszej instancji, powołując przepisy § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694), nie poinformował skarżącego o podstawie ani sposobie ustalenia wysokości kwoty przyznanego dofinansowania dla niego oraz dla opiekuna. Pismo nie zawiera pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia władczego rozstrzygnięcia organu. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, tj. przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu. Odniesienie się do tej kwestii wymaga wskazania w pierwszej kolejności, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa osoby niepełnosprawnej w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 z późn.zm.), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. I tak osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty: 1) 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym; 2) 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej (ust. 1). W przypadku przekroczenia kwot dochodu, o których wyżej mowa, kwotę dofinansowania pomniejsza się o kwotę, o którą dochód ten został przekroczony, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2). W przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową osoby niepełnosprawnej dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie tej osoby lub dofinansowanie uczestnictwa jej opiekuna może zostać przyznane bez pomniejszania kwoty dofinansowania pomimo przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a i ust. 2 pkt 1 ustawy, dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych należy do zadań powiatu, które są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt 2 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 z późn.zm.). Zgodnie z § 5 ust. 8 rozporządzenia, wnioski o dofinansowanie są rozpatrywane przez centrum pomocy w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku gdy centrum pomocy poweźmie wątpliwości w sprawie przyznawanego dofinansowania, w szczególności co do wysokości dochodów i liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, mające wpływ na przyznanie dofinansowania, powiadamia wnioskodawcę o konieczności złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów (ust. 9). W rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych (ust. 10). Przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim (ust. 11). Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności (ust. 12). Uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym (ust. 13). Zgodnie z ust. 14 § 5 rozporządzenia, centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zasadnie skarżący podnosi, iż w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach ze skarg M. C. zostało już jednoznacznie przesądzone, że uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r. sygn. II GSK 941/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013r. sygn. II SA/Bd 643/13, z 13 maja 2014r. sygn. II SA/Bd 268/14, opubl. CBOSA). Przywołaną tam ocenę prawną i wykładnię przepisów prawa podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 643/13 tutejszy Sąd dokonując analizy przepisów prawa w kontekście norm konstytucyjnych, stwierdził, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r., mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia w formie pisemnej o sposobie rozpatrzenia wniosku". Przepis art. 104 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 K.p.a. wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawi, które wydany zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 K.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązku jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbosa). Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Sąd wskazał, że mimo, iż wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i rozporządzania z dnia 15 listopada 2007 r., zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienie wprost z § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. W takich okolicznościach nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym, wniosek skarżącego o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jego praw, byłyby rozpatrywane poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku, w szczególności że rozstrzygnięcie to oparte jest na uznaniu administracyjnym i nieostrych kryteriach wyboru. Zwrócić należy uwagę, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie ze środków PFRON udziału w turnusie rehabilitacyjnym, pismem z dnia [...] 2016r. Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych MOPS w [...] poinformował, powołując się na § 5 ust. 14 i 15 ww. rozporządzenia z 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku i przyznaniu dofinansowania ze środków PFRON w wysokości do pobytu uczestnika [...] zł, do pobytu opiekuna [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji nie wydał w tej sprawie decyzji, bowiem powyższe pismo nie spełnia wymogów decyzji. Błędnie przywołując art. 127 § 1 K.p.a., organ odwoławczy zacytował jednak treść art. 107 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, nie jest dopuszczalne rozpoznanie wniesionego od powyższego pisma odwołania. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe stanowisko jest przedwczesne bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru pisma z [...] 2016r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o jego żądaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016r. sygn. II OSK 1678/14, generalnie ujmując w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016r. sygn. II OSK 2762/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że o ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza. Wobec powyższego także w niniejszej sprawie, dokonanie przez organ odwoławczy oceny jaki charakter ma opisane wyżej pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, stanowiące wyraz pozytywnego rozpoznania żądania skarżącego, aczkolwiek przyznania dofinansowania w wysokości, która jego zdaniem jest niezgodna z przepisami prawa, po przeprowadzeniu określonej przepisami prawa procedury administracyjnej, wymagało analizy jego treści w kontekście powyższych wskazań, treści wniosku i przepisów prawa regulujących kwestie materialnoprawne. W świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o rehabilitacji i ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości, że informacja o merytorycznym rozstrzygnięciu co do przedmiotowego wniosku osoby niepełnosprawnej, zawierająca także objęte zakresem uznania rozstrzygnięcie o wysokości przyznanej ze środków publicznych kwoty dofinansowania, powinna przybrać formę procesową decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż organ rozstrzyga nie tylko o przyznaniu dofinansowania ale także jego wysokości dla osoby niepełnosprawnej oraz opiekuna. Udzielenie podmiotowi żądającemu rozstrzygnięcia o jego sytuacji prawnej wyłącznie samej informacji o uwzględnieniu jego wniosku i wskazaniu samej wysokości przyznanego dofinansowania, bez wyjaśnienia sposobu jej wyliczenia i ewentualnych indywidualnie uwzględnionych przy ustaleniu wysokości dofinansowania okoliczności i przepisów prawa, należałoby natomiast rozumieć jako uchylenie się od uzasadnienia uznaniowego rozstrzygnięcia, które uniemożliwia poddanie go rzeczywistej weryfikacji przez stronę oraz ewentualnie organ rozpoznający środek zaskarżenia lub sąd. W sytuacji, gdy organ wadliwie odstąpi od obowiązku rozstrzygnięcia o istocie żądania wniosku, ograniczając się do czynności wyłącznie informacyjnej, która nie wypełnia nawet wskazanych wyżej minimalnych wymagań władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach, obywatel nie jest pozbawiony prawnej możliwości wymuszenia na organie administracji publicznej wydania wymaganego aktu procesowego. Adekwatnym środkiem prawnym przeciwdziałającym niezgodnemu z prawem działaniu organu administracji publicznej w takiej sytuacji jest złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 K.p.a.), a następnie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Niezależnie zatem od powyższych wskazań, zwrócić należy uwagę, że w swym piśmie zatytułowanym jako "odwołanie dot. informacji z dnia [...] 2016r." skarżący wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego dofinansowania oraz faktu odstąpienia od wydania decyzji administracyjnej w sprawie, w której organ pierwszej instancji powinien wskazać podstawy prawne rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, w sytuacji gdyby organ odwoławczy, po szczegółowej analizie okoliczności sprawy i treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uznał, że pismo od którego wniesiono środek zaskarżenia nazwany odwołaniem, nie stanowi decyzji, w rozumieniu art. 104 K.p.a. - wobec treści środka zaskarżenia skierowanego przez wnioskodawcę, powinien, po uprzednim pouczeniu skarżącego zgodnie z art. 7 i art. 9 K.p.a., w pierwszej kolejności rozważyć czy nie stanowi ono w istocie zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, w rozumieniu art. 37 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a. Zgodnie z § 2 art. 37 organ wyższego stopnia, uznając takie zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania, na skutek przedwczesnego i nieuzasadnionego stwierdzenia, że pismo organu pierwszej instancji nie stanowi władczego rozstrzygnięcia posiadającego cechy decyzji administracyjnej (niezależnie od jej prawidłowości i kompletności), co jak wykazano wyżej z punktu widzenia domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu oraz procesu i sprawiedliwości proceduralnej, nie może być zaakceptowane, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ orzekł bowiem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 104 i art. 134 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r., stanowiących podstawę materialnoprawną do władczego orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art.107 § 3 K.p.a. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, wniesie przedmiotowej skargi nie mogło doprowadzić do zastąpienia przez sąd organów w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania wnioskowanego dofinansowania, skarga nie mogła być także rozpatrzona, wbrew jej treści jako skarga na bezczynności organu pierwszej instancji. Wskazania do ponownego rozpatrzenia wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.