II SA/Bd 991/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 28 stycznia 2011 r. nr V/26/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 2 i 5 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę na Uchwałę Nr V/26/2011 Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 28 stycznia 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie art. 9a ust 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie(Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz.1493- dalej jako u.p.p.r. ) poprzez wprowadzenie do Uchwały zapisów stanowiących naruszenie § 118 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 283) poprzez powtórzenie w Uchwale przepisów ustawy w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały i dokonanie niedopuszczalnej modyfikacji przepisów - art. 9a ust. 8 w zw. z art. 9a ust 3 i 5 ustawy z u.p.p.r., w § 1 ust. 2 pkt 5, powtórzenia – naruszenie art. 9a ust. 7 zapisów ustawy w § 1 ust. 5 pkt 2 uchwały. Na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302, określanej dalej jako "P.p.s.a".), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały, w części t.j.: -§ 1 ust.2 pkt 2 z uwagi na wskazanie w tym przepisie uchwały katalogu konkretnych podmiotów, których przedstawiciele mogą wejść w skład Zespołu Interdyscyplinarnego; -§ 1 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej kuratorów sądowych, z uwagi na wskazanie, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem Miasta i Gminy Mrocza a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostali do Zespołu Interdyscyplinarnego a także, jak wynika z paragrafu 1 ustęp 2 pkt 2 Uchwały czyli z kuratorami sądowymi, podczas gdy wedle unormowań zamieszczonych w 9a ust. 8 ustawy kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy (burmistrz) zawiera rzeczone porozumienia; -§ 1 ust.5 pkt 2 Uchwały przez określenie, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na trzy miesiące co stanowi powtórzenie ustawy W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i umorzenie postępowania, gdyż Rada w listopadzie 2019r. dokona stosownych zmian w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Dokonując wykładni tego przepisu w kontekście oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę i możliwości do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast regulacje o treści: " § 1 ust. 2 pkt 2 W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji i organów a) Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mroczy; b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Mroczy ; c) Rewiru Dzielnicowych w Mroczy ; d) Jednostek oświatowych; e) Jednostek ochrony zdrowia ; f ) Organizacji pozarządowych; g ) Kuratorzy sądowi; Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem Miasta i Gminy Mrocza a podmiotami , których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Zasadny jest zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 1 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej Uchwały przepisu art. 9a ust.15 w zw. z art. 9a ust.8 u.p.p.r. W przepisie tym wskazano, że: "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Mrocza a podmiotami, których przedstawiciele zostaną powołani do zespołu, czyli m.in. na podstawie porozumień z Kuratorami Sądowymi. Przepis ten stanowi zatem powtórzenie w wersji zmodyfikowanej art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". Do grupy podmiotów, które zawierają porozumienia z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta ustawodawca nie zaliczył kuratorów sądowych. Ustawodawca lokalny nie miał zatem upoważnienia do modyfikacji normy ustawowej poprzez objęcie dyspozycją uchwalonego przepisu innych podmiotów niż wymienione w przepisie rangi ustawowej. Tym samym organ przekroczył w tym zakresie delegację ustawową. Za zasadny uznać również należy zarzut skargi, że regulacja zawarta w § 1 ust 2 pkt 2 Uchwały indywidualizująca podmioty wchodzące w skład zespołu stanowi powtórzenie – z modyfikacją - art. 9b ust. 2 pkt 1-5 u.p.p.r. , co implikuje ocenę, że zaskarżony przepis narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca w przedstawionym zakresie co stanowi naruszenie art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Sąd nie podziela natomiast stanowiska o istotnym naruszeniu prawa przez powtórzenie w § 1 ust.5 pkt 2 Uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Taki zapis wprawdzie stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie lecz nie modyfikuje treści przepisu, który wypaczałby jego sens. W takim zatem przypadku, nie uwzględniono zarzutu skarżącego oddalając skargę w tej części. Nie ma wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności, ewentualne podjęcie nowej uchwały. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność a uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są zatem odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2 pkt 2 i 5 przepisów zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.