II SA/Bd 993/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2009 r. znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu. II SA/Bd 993/09 Uzasadnienie T. T. wystąpił do Prezydenta B. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. K. – działka nr [...] pozostająca [...] grudnia 1998 r. we władaniu Gminy B. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę M., który dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w zw. z art. 5, art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 3a, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 Kpa wydał decyzję nr [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł przysługujące za nieruchomość stanowiącą działkę Gminy B., którą Gmina nabyła z mocy prawa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wskazano, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z [...] kwietnia 2008 r. ustalający wartość rynkową nieruchomości na [...] zł od czego odliczono wypłacone dnia [...] grudnia 2004 r. zwaloryzowane wypłacone już odszkodowanie. W odwołaniu Prezydent B. wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 130 i art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 157 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż decyzję wydano bez wystarczającej oceny materiału dowodowego, do czego obligują art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Za niezgodne z prawem należy uznać przyjęcie, jako podstawy wyceny, zasad określonych w § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia i określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca nie podał przyczyn odstąpienia od określenia wartości nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. W osnowie decyzji nie oznaczono (z imienia i nazwiska) osoby, której należne jest odszkodowanie, co stanowi naruszenie art. 107 Kpa. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji wynika, że o odszkodowanie wystąpił T. T., to jednak podmiot, któremu należy wypłacić odszkodowanie, nie powinien pozostawać w sferze domyśleń. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., art. 130, art. 134, art. 150 ust. 1 i 5, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3 i art. 157 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., § 36 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów oraz w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. Co prawda z akt nie wynika, aby organ zbadał zgodność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. W przedstawionym operacie nie zawarto uzasadnienia wyboru metody wyceny, zgodnego z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Dlatego Wojewoda biorąc pod uwagę argumenty poniesione w odwołaniu dopuścił możliwość, iż rzeczoznawca zbyt pobieżnie przeanalizował rynek nieruchomości przeznaczonych pod cele drogowe i błędnie ocenił możliwość sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w § 36 ust. 1 rozporządzenia, wezwał rzeczoznawcę I. N. do złożenia pisemnych wyjaśnień, dotyczących zastosowania metody wyceny zgodnej z § 36 ust. 2 rozporządzenia, która [...] lipca 2009 r. przedstawiła swoje wyjaśnienia. Wynika z nich, iż rzeczoznawca sporządziła operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatem oceny jest wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniają warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie stanu prawnego i techniczno-użytkowego. Rzeczoznawca zaznaczyła, iż "fakt sporadycznego występowania transakcji o danym charakterze nie powoduje, iż obligatoryjnie muszą/mogą one zostać wykorzystane w procesie wyceny." Ponadto wskazała, iż z przeprowadzonej analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, zawieranych w drodze czynności cywilnoprawnych, wynika, że "transakcje te nie mogą służyć do określenia wartości rynkowej, gdyż (...) ceny uzyskiwane w ramach ww. aktów miały charakter odszkodowania – cena faktycznie nie była negocjowana, była identyczna jak wartość uprzednio określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, odstępstwo od zawarcia transakcji powodowało możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zawierane transakcje najczęściej dotyczyły wcześniej niezakończonych spraw - dotyczących nabycia udziałów w działkach drogowych na skutek niezakończonych spraw spadkowych, nieuregulowanych stanów prawnych." Z wyjaśnień wynika, że rzeczoznawca świadomie odstąpiła od dokonania wyceny zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia i przeprowadziła wybór metody wyceny wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Nadto Wojewoda wskazał na stanowisko Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia [...] listopada 2007 r., który zaleca stosowanie do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r., dodając że jest to opinia sporządzona przez zespół ludzi będących wysokiej klasy specjalistami i może stanowić część materiału dowodowego podlegającego swobodnej ocenie przez organ. Odnośnie zarzutu braku oznaczenia w osnowie z imienia i nazwiska osoby, której należne jest odszkodowanie Wojewoda uznał, iż oznaczenie strony postępowania w decyzji Starosty jest wystarczające. Wskazano stronę w rozdzielniku decyzji i w uzasadnieniu. W sprawie nigdy nie występował inny podmiot z żądaniem wypłaty odszkodowania, nigdy też nie doręczano pism nikomu innemu, jak tylko T. T. i jego pełnomocnikowi (po jego ustanowieniu). W decyzji Starosta nie wymienia innego podmiotu, któremu można by wypłacić odszkodowanie. Decyzja od początku do końca dotyczy T. T., co wynika z uzasadnienia, dlatego nie ma wątpliwości na czyją rzecz orzeczono odszkodowanie. W skardze Prezydent B. zarzucił naruszenie prawa materialnego, art. 134, art. 151 ust.1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa i wniósł o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Kwestionował prawidłowość ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który jego zdaniem sporządzono wadliwie. Automatyczne przejście do metod wyceny z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto istnieją transakcje rynkowe dot. gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z § 36 ust. 1. Prezydent B. zarzucił dokonanie błędnej oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego, a tym samym naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Podniósł, że wskazanie osoby, która wystąpiła z wnioskiem i której doręczona została decyzja, nie jest jednoznacznym wskazaniem osoby, której należne jest odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że z zarzutami skargi nie zgadza się i podtrzymuje swoją decyzję i uzasadnienie. Wojewoda [...] w całej rozciągłości podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie i uzasadnienie wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa), zgodności tej decyzji z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej w skrócie: ustawa o gospodarce nieruchomościami) i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. - dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), oraz zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.- dalej w skrócie: ustawa Przepisy wprowadzające). Skoro więc między innymi należało zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami Kpa to należy zauważyć – przyznając rację stronie skarżącej zarzucającej organowi naruszenie art. 107 Kpa - że przepis art. 107 Kpa określa składniki decyzji administracyjnej. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać, oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jeżeli od decyzji służy powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, to decyzja winna zawierać stosowne pouczenie. Są to minimalne wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, ponieważ jak zostało to sformułowane w art. 107 Kpa, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Decyzja która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § Kpa 1 lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że każda decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania a także innych danych umożliwiających identyfikację strony. W literaturze wyrażono nawet pogląd, że brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (W. Dawidiwicz, Zarys procesu, 1989, s. 53). W orzecznictwie zaś wskazano, że pomiędzy poszczególnymi elementami składowymi decyzji musi istnieć spójność. Dotyczy to w szczególności zgodności uzasadnienia decyzji z osnową decyzji (vide m.in. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. – III SA 5191/98) oraz że rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiane bez uzasadnienia. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (wyrok NSA z 22 stycznia 2009 r. - II OSK 1923/07), natomiast sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się z jego treści niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 Kpa. Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku (wyrok NSA z 10 września 2008 r. I OSK 1440/07, oraz wyrok NSA z 17 marca 2006 r. – II OSK 646/05). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją nie spełnia tych wymagań. Dodatkowo należy zauważyć, że aby podmiot nabył jakieś prawo dotyczące tego ustalenie musi być zawarte w osnowie decyzji i sformułowane w sposób jasny i precyzyjny (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r. – I OSK 44/07, podobnie NSA – wyrok z 6 maja 2008 r. II GSK 64/08). Nie jest bowiem wystarczające określenie uprawnionego podmiotu w uzasadnieniu decyzji czy w tzw. rozdzielniku. Istotne jest to co jest zawarte w osnowie decyzji zwanej inaczej nie bez kozery sentencją decyzji (vide przywołany wyżej wyrok NSA z 10 września 2008 r. – I OSK 1440/07). Jest także oczywiste - niemniej należy to w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić - że pozbawiona znaczenia prawnego jest przywołana w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten upoważnia wskazane w nim organizację rzeczoznawców majątkowych do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu, ale w konkretnej indywidualnej sprawie. Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie z akt bynajmniej nie wynika, żeby wskazana organizacja dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego właśnie w niniejszej sprawie. Gdyby tak było ocena powyższego dokumentu byłaby zgoła inna i miałaby ona niewątpliwie istotne znaczenie w sprawie. Dla porządku należy wspomnieć, że w Opinii przekraczając ewidentnie swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono ogólny pogląd w odniesieniu do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości". Odwoływanie się zatem przez organ w zaskarżonej decyzji do stanowiska (poglądu) wynikającego z Opinii jest oczywistym uchybieniem i stanowi ewidentne naruszenie prawa, co też i nie pozostało bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Powracając zaś do obowiązującego prawa należy wskazać, że na mocy art. 73 ust. 4 ww. ustawy Przepisy wprowadzające - zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o którym mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwęgleniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 ustawy- Przepisy wprowadzające, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwęglenia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości. Określa ono m.in. – co warto podkreślić - kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjnie, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 tego rozporządzenia (vide także WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). Operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy I. N. powołana do sporządzenia operatu szacunkowego stwierdziła, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w sytuacji, gdy w braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomości przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście treści § 26 ust. 1 rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, który dopuszcza możliwość przyjmowania cen za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Jest oczywiste, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani zapisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08, w Warszawie z dnia 29 października 2008 r.-1 SA/Wa 1204/08). Rzeczoznawca w swojej opinii wskazała, że rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto zapis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny. Zdaniem Sądu obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Ale nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 Kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku - w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie - ograniczył do nieruchomości położonych na terenie Gminy B. nie sięgając w wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Z akt w niniejszej sprawie wynika, że w przedmiotowym przypadku rzeczoznawca majątkowy nie zastosował zwiększenia wartości o 50%, ponieważ wartość gruntów przyległych do działki nr 131 nie jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał organ, lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 Kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności w tym także w zakresie prawidłowego oznaczenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania w osnowie (sentencji) decyzji. Nadto organ zgromadzi wszystkie dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z treścią art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikające z przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się - jak to w dużej części miało miejsce w niniejszej sprawie - do przytoczenie treści przepisów i powtórzenia argumentacji rzeczoznawcy majątkowego. W zakończeniu należy podkreślić, że wszystkie uwagi wynikające z niniejszego wyroku po myśli art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają charakter wiążący i muszą być w całości uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.