II SA/Bd 999/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Paczewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. [...] wraz ze zmianami wynikającymi z uchwał Rady [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], z dnia 14 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz ze zmianami wynikającymi z uchwał Rady [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności, względnie o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie zasad udzielenia bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta T., zbywanych na rzecz najemców i od należności za prawo do gruntu przekazywane wraz z lokalem oraz ustalenia oprocentowania niespłaconych części należności, w przypadku rozłożenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego na raty, wraz ze zmianami wynikającymi z uchwały: Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]); nr [...] z dnia [...] Rady Miasta T. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]); nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. [...]), nr [...]Rady Miasta T. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. [...]). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2, art. 70 ust. 4, art. 72 ust 2 oraz ust. 3 pkt 4 i art. 209 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), a opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...], Nr [...], poz. [...] ze zm.), Wyżej wymienione zasady ustalone zostały w § 1 uchwały w formie załącznika nr 1. Zasady udzielania bonifikaty oraz ustalenia oprocentowania zostały ustalone w pkt od 1 do 7 załącznika nr 1. W pkt 9 i 10 uregulowana została możliwość żądania zwrotu kwoty równej udzielonym bonifikatom. Natomiast w pkt 11 ustalono warunki do udzielenia bonifikaty, uzależniając uprawnienie od złożenia wniosku do dnia [...] Jednocześnie wskazano w pkt 12, że bonifikaty stosuje się niezależnie od terminu wskazanego w pkt 11 wobec nabywców, którzy uzyskają prawo najmu lokali komunalnych po dniu [...] w związku z likwidacją budynków wzniesionych na gruntach komunalnych, wynikającą z realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] zakwestionował zgodność z prawem powyższej uchwały. W piśmie z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo gmina, mimo niezgodności w tej kwestii z opinią Ministerstwa Infrastruktury, nie uwzględniła zarzutów organu nadzoru. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wymienionym wśród przepisów stanowiących podstawę prawną aktu, z uwagi na obecnie obowiązujący w orzecznictwie sądowym pogląd, że uprawnienia rady gminy dotyczą udzielania, bądź odmowy udzielenia bonifikaty na sprzedaż w przypadku konkretnej nieruchomości i konkretnego nabywcy, w związku z czym bonifikata nie może zostać udzielona aktem prawa miejscowego. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, skarżący zakwestionował ponadto legalność pkt 4a i 13 załącznika uchwały, o której mowa, dodanych odpowiednio §1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] oraz § 4 pkt 10 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...]. Powyższe punkty, dotyczące odliczania od wartości udzielonej bonifikaty nakładów poniesionych na lokal oraz budynek przez dotychczasowego właściciela oraz wliczania w wartość bonifikaty wpłaconej przez najemcę kaucji mieszkaniowej z tytułu najmu, skarżący uznał za niezgodne z obowiązującym w tej materii orzecznictwem. Skarżący podniósł, że w związku z koniecznością indywidualnego rozpatrywania bonifikat, nie ma potrzeby ustalania dodatkowych, zarówno ogólnych, jak i abstrakcyjnych warunków wyliczania wysokości tych bonifikat. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że o stwierdzeniu nieważności uchwały, zarówno przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jak i przez sąd, orzec można tylko w przypadku wyraźnej i bezpośredniej niezgodności uchwały z przepisem prawnym. Prezydent wskazał, że zarówno uchwała nr [...], jak i jej zmiany nie były przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody [...], w związku z czym należy przypuszczać, że w chwili ich podejmowania nie zostały uznane za sprzeczne ani z art. 68 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami, ani z art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie prawa lokatorów. Organ wskazał ponadto, że orzecznictwo administracyjne wskazuje na możliwość ustalania zasad udzielania bonifikat przez rady na podstawie art. 68 ust. 1 ugn, jednakże orzecznictwo w materii stosowania wyżej wskazanego artykułu, jak dodał Prezydent, nie jest jednolite. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, przedmiotowa uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym przez wiele lat i na jej podstawie udzielonych zostało setki bonifikat przy sprzedawaniu lokali ich najemcom. Organ wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami uległa nowelizacji, która weszła w życie 22 października 2007 r., w związku z czym do art. 68 ugn dodano ust. 3a, zgodnie z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Interpretacja tego przepisu w szeregu orzeczeń sądowych, twierdząca, że zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny i konkretny jest, w opinii organu, niezgodna z intencją ustawodawcy. Jak bowiem wynika z zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia dodanie ust. 3a do art. 68 ugn miało na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, poprzez wprowadzenie możliwości obejmowania więcej niż jednej nieruchomości uchwałą (zarządzeniem) o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Prezydent podniósł, że określając zasady udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta T., zbywanych na rzecz ich najemców, Rada Miasta T. nie naruszyła prawa w sposób istotny. Organ wskazał ponadto, że prawa nie naruszono ustalając sposób ustalenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego jego najemcy, wykorzystując wskaźnik procentowy. Podniósł również, że najemca nie rozliczając kaucji mieszkaniowej w ramach udzielonej bonifikaty, może nabyć lokal bez bonifikaty, w związku z czym uznać należy, że uchwała o której mowa, a konkretnie pkt 13 do załącznika uchwały, nie reguluje zwrotu kaucji mieszkaniowej, pozostawia on bowiem lokatorowi prawo wyboru. Najemca może nabyć bowiem lokal z bonifikatą, w ramach której następuje rozliczenie kaucji mieszkaniowej, lub bez bonifikaty, gdy lokator nie wyrazi zgody, aby w ramach udzielonej bonifikaty nastąpiło rozliczenie kaucji mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...], z przyczyn podniesionych w skardze. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Natomiast w niniejszej sprawie Rada Gminy podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 zez m.). Zaskarżoną uchwałą zostały uregulowane zasady udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta T., zbywanych na rzecz najemców i od należności za prawo do gruntu przekazywane wraz z lokalem oraz ustalenia oprocentowania niespłaconych części należności w przypadku rozłożenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego na raty z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Rada Miasta T. nadała uchwale charakter prawa miejscowego, a przy uchwalaniu prawa miejscowego naruszeniem prawa jest ustanawianie przepisów zarówno sprzecznych z regulacją ustawową, jak i modyfikujących te regulacje, czy powtarzających. W § od 1 do 4 załącznika nr 1 do uchwały Rada Miasta ustaliła w zależności od ilości sprzedawanych lokali stawki procentowe uzależniając je od zapłaty ceny i ilości rat. W ocenie Sądu Rada Miasta T. regulując powyższą kwestię w drodze uchwały przekroczyła uprawnienia przewidziane w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem bonifikaty udziela właściwy organ (tj. wykonawczy) za zgodą rady, zatem zgoda jest wyrażana w sprawach indywidualnych, a nie drogą prawa miejscowego o charakterze generalnym. Natomiast w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowano zasady zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Określono bowiem, że właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. W pkt 9 i 10 załącznika nr 1 uchwały powielona została treść art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem. Sprzeczność wynika wprost z przepisu prawa. Nie ma w ocenie Sądu wpływu na brak wyraźnej sprzeczności aktu to, że uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych. W ocenie Sądu art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty. Z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 pkt 9 obowiązującym w dacie podjęcia uchwały ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie była mowa o właściwym organie - należało przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Oznacza to, że przepis art. 68 ust. 1 ustawy stanowił, że właściwy organ, tj. wskazany w art. 4 pkt 9, może udzielić za zgodą, odpowiednio m.in. rady, bonifikaty od ceny sprzedaży, a wobec tego nie da się z niego wywieść, aby ustawodawca upoważnił radę gminy do udzielenia zgody na bonifikatę w sposób generalny, tj. odnoszący się do ogółu mieszkańców, potencjalnych nabywców, zatem do uchwalenia prawa miejscowego. Zgoda rady, o której mowa w tym przepisie ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca niepojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie jak to ma miejsce w przypadku prawa miejscowego. Zgodę udzieloną przez Radę Miasta T. w uchwale zaskarżonej, zasadnie Wojewoda ocenił jako sprzeczną z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko Sądu w rozpoznawanej sprawie nie jest odosobnione. Na przestrzeni lat od 2002 r. pogląd ten został utrwalony przez orzeczenia sądów administracyjnych. Już w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie, sygn. akt I SA 413/02 wyraził pogląd, że: "Przepis art. 68 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy, nie oni bowiem są adresatami żądania zwrotu bonifikaty, a tylko nabywca nieruchomości. Art. 68 zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej" -LEX nr 82659. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie nie uległo zmianie. W wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 166/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż: "Zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca niepojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie" - LEX nr 475243. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 480/07 wyrażone zostało stanowisko, że: "Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Oznacza to, że bonifikata nie może być udzielona w akcie o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego "-LEX nr 475244. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 68 ust. 1 przeszedł nowelizację, ale nie w zakresie przedmiotu regulacji, lecz jedynie w zakresie kompetencji organu właściwego (art. 4 pkt 9 ustawy). Zatem orzeczenia sądów administracyjnych podjęte po tej nowelizacji również zachowują swoją ważność. Zapisy uchwały stanowią niedopuszczalne przekroczenie zakresu upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uprawniony do wyrażenia zgody - działa więc na wniosek organu właściwego do udzielenia bonifikaty, co wyklucza podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Ustalenia zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i równocześnie naruszają kompetencje organu wykonawczego. Powyższe stanowisko Sądu nie pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Do art. 68 dodany został ustęp 3a przez art. 1 pkt 21 lit. e) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2007r., Nr 173, poz. 1218) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 października 2007 r., który stanowi, że zgoda, o której mowa w ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Przepis ten nie zmienia stanowiska, że zgoda właściwego organu może dotyczyć większej grupy nieruchomości. Dodany przepis nie przyznał kompetencji w zakresie zgody radzie miasta. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 6 października 2009 r. I OSK 284/09: "Wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Nadto art. 68 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają o trybie udzielania zgody na przyznanie bonifikaty. Według tych przepisów właściwy organ ustala cenę zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości (w trybie art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Następnie zwraca się do rady gminy o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do tejże nieruchomości. W okresie 30 dni rada podejmuje w przedmiocie wyrażenia (lub niewyrażenia) zgody uchwałę, która jest adresowana do właściwego organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony tryb stanowi kompletną regulację, przesądzającą o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest zatem upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Z analizowanej regulacji wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Oznacza to, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny"- dostępne w Internecie (orzeczenia.nsa.gov.pl) . Przechodząc do kolejnych zakwestionowanych w skardze zarzutów w zakresie pkt 4a dodanego w § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] oraz pkt 13, dodanego mocą § 4 pkt 10 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...], Sąd stwierdza ich zasadność. Punkt 4a wprowadził do uchwały pierwotnej zmianę, iż od kwot bonifikat według zasad ustalonych w punktach poprzedzających odlicza się nakłady, poniesione w ciągu ostatnich 5 lat licząc od dnia złożenia wniosku o wykup lokalu, przez jednostkę właściwą do spraw administrowania zasobem mieszkaniowym Gminy Miasta T. na ten lokal oraz na budynek, w którym zlokalizowany jest lokal mieszkalny w proporcji wynikającej w wysokości udziału w nieruchomości wspólnej związanego z danym lokalem. Natomiast mocą § 4 pkt 10 uchwały zmieniającej nr [...] wprowadzono regulacje w zakresie rozliczenia kaucji mieszkaniowej w ramach udzielonej bonifikaty. Sąd odnosząc się do powyższych zarzutów podziela stanowisko zawarte w skardze, jak również w wyrokach sądów administracyjnych, których treść została przytoczona w uzasadnieniu skargi (wyrok z dnia 31 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu IV SA/Wr 599/05: "Sformułowanie przepisu art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania, w drodze aktu prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. Przepis art. 68 ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu. Zatem Rada Gminy nie miała podstaw do uzależniania w uchwale zasad udzielenia bonifikaty od spełnienia określonych warunków, skoro zasady te zostały ustalone w ustawie bez upoważnienia co do możliwości ich uszczegóławiania. Udzielenie bonifikaty może więc zostać uzależnione tylko od przesłanek wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 1-9 ustawy, inne zaś nie mogą być formułowane." Dz. Urz. Dolno. 2007/204/2521, OwSS 2008/1/11). Należy mieć na uwadze, że z art. 87 Konstytucji RP wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z Konstytucją akty prawa miejscowego charakteryzują się następującymi cechami: a) mogą być stanowione wyłącznie przez organy wymienione w ustawie zasadniczej; b) mogą być stanowione wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94); c) zakres regulacji aktów prawa miejscowego jest wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia; d) warunkiem koniecznym ich mocy wiążącej jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego, jako akty wykonawcze, nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być zatem podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Dodać należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Akt wykonawczy jest powiązany z ustawą dwojakiego rodzaju więziami: a) kompetencyjną - jest wydawany wyłącznie na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę, b) funkcjonalną - jest związany z treścią ustawy i służy do jej wykonania. Przerwanie obu wskazanych więzi lub tylko jednej z nich powoduje, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą, gdyż traci swój charakter oraz podstawę kompetencyjną. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229). Norma wynikająca z treści przepisu art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami daje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 9 ustawy) uprawnienia do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości, określając przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zachowane, aby można było jej udzielić (zgoda właściwych organów). Postanowienia art. 68 określają zatem zarówno przypadki i warunki udzielania bonifikaty, jak i przypadki kiedy może mieć miejsce zwrot tej bonifikaty. Sformułowanie tego przepisu nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania, w drodze aktu prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. W ocenie Sądu przepis art. 68 ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, iż Rada nie miała podstaw do uzależniania w uchwale zasad udzielenia bonifikaty od spełnienia określonych warunków, skoro zasady te zostały ustalone w ustawie bez upoważnienia co do możliwości ich uszczegóławiania. Udzielenie bonifikaty może więc zostać uzależnione tylko od przesłanek wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 1-9 ustawy, inne zaś nie mogą być formułowane. Zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (w przypadku gminy - organ wykonawczy gminy, po uzyskaniu wcześniej zgody rady gminy) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Instytucja kaucji z tytułu najmu uregulowana jest art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266), była również uregulowana, chociaż w nieco innym brzmieniu, w dacie pojęcia uchwały (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Przeniesienie tej instytucji do aktu prawa miejscowego stanowi rażące naruszenie prawa. Dlatego ma rację skarżący powołując się na stanowisko zawarte w tezach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 453/06: "1. Ustawa o gospodarce nieruchomościami należy do regulacji z dziedziny prawa administracyjnego, w ramach którego sytuacja prawna adresata normy prawnej określana jest w sposób jednostronny przez organ administracji. Ze względu na taki charakter stosunków administracyjnoprawnych regulacje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Niedopuszczalne jest zatem by organ administracji nadużywając swojej nadrzędnej pozycji jaką posiada w ramach stosunku administracyjnoprawnego, poprzez wydanie generalnego aktu prawnego, władczo nakładał na obywateli nieprzewidziane przez ustawę obowiązki lub pozbawiał ich przysługujących im (w szczególności na podstawie innych niż prawo administracyjne) uprawnień. 2. Kwestia cywilnoprawna, jaką jest sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej indywidualnemu najemcy na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie może być przedmiotem aktu prawa miejscowego" - Dz. Urz. Dolno. 2007/44/494. Odnosząc się natomiast do kwestii odliczenia od bonifikaty nakładów poniesionych na lokal i budynek przez dotychczasowego właściciela, to należy zauważyć co zostało podniesione w skardze, że zgodnie z art. 68 ust. 1 właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3. Cena ma odzwierciedlać wartość. Zgodnie z art. 67 ust. 1 cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Cena lokalu, oznaczonego jako przedmiot odrębnej własności, obejmuje lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi, w rozumieniu ustawy o własności lokali oraz udział w nieruchomości wspólnej (art. 67 ust. 1 a). Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach Rozdziału 1 Działu V. (Art. 7). Nakłady powinny zawierać się w wartości i od tak ustalonej ceny ustala się dopiero bonifikatę. Przepis art. 68 ust. 3 stanowi, że ustaloną, zgodnie z art. 67, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Chodzi jednak o bonifikatę ceny nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. W świetle powyższego na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.