II SAB/Bd 103/16

Sygn. [...] II SAB/Bd 103/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania aktu administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie samowoli budowlanej budynku gospodarczego położonego w C. na działce nr [...], nr [...], nr [...], 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (data wpływu skargi do Sądu) w sprawie samowoli budowlanej, usytuowanego przy wspólnej granicy budynku należącego do A. D., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania aktu, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Skarżący w dniu [...] marca 2016 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej usytuowanego przy wspólnej granicy budynku należącego do A. D.. P. z [...] maja 2016 r. złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w B. odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo opisując podejmowane w postępowaniu czynności: -zgromadzenie odpowiednich map i danych z ewidencji gruntów, -zawiadomienie i przeprowadzenie kontroli na nieruchomości w dniu [...].04.2016 r., - weryfikacja nowych dokumentów dostarczonych w związku z kontrolą (w celu ustalenia kiedy powstał obiekt i kto jest inwestorem), - weryfikacja danych adresowych stron, - przesłuchanie świadków i stron postępowania w kilku terminach w związku z nowymi okolicznościami sprawy, w tym korzystanie z pomocy prawnej, - ustalenie czy były wydane dokumenty w sprawie legalności obiektu, - informowanie stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy- do [...].06.2016 r. i o kolejnych- do [...].07.2016 r. i do [...].08.2016 r., - wyjaśnienia w związku z kwestionowaniem przebiegu granic, -ustalenie kwestii następstwa prawnego, - rozstrzyganie wniosków mających charakter wypadkowy. Decyzją z [...] września 2016 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wskazanym w decyzji podmiotom rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach geodezyjnych nr [...] w C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej "P.p.s.a."), Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może również polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Przedmiot skargi stanowi bezczynność organu administracji publicznej podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza akt sprawy potwierdza, że przed wniesieniem niniejszej skargi skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a.") bowiem złożył zażalenie na bezczynność. Bezczynność organu administracji publicznej oznacza nie wydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym jednak przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2). Skarżący zarzuca bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji. Niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ był bezczynny, jednak wskutek wydania decyzji, po wniesieniu skargi ustąpił stan bezczynności. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawie o bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznie sprawy, a strona niezadowolona z aktu załatwiającego sprawę co do istoty ma możliwość jego zakwestionowania w trybie odwoławczym. Organ prowadząc postępowanie informował strony postępowania o przyczynach niedotrzymania terminu, co jest zgodne z treścią art. 36 K.p.a. i wyznaczył dodatkowe terminy załatwienia sprawy. Charakter sprawy, którą prowadził organ wskutek złożenia wniosku wymagał przeprowadzenia szeregu czynności procesowych, które szczegółowo zostały opisane w postanowieniu WINB z [...].07.2016 r. Celowość ich przeprowadzenia nie budzi zastrzeżeń. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się w podejmowanych przez organ czynnościach, celowego działania zmierzającego do przedłużenia postępowania. Ostatecznie [...] września 2016 r. organ wydał decyzję. W judykaturze przyjmuje się, że jeśli zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji (postanowienia, aktu lub dokonania czynności), o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r., IV SAB/Po 17/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SAB/Go 80/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga została wniesiona do Sądu w dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc przed ustaniem bezczynności organu, która nastąpiła w dniu [...] września 2016 r., lecz przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stało się więc bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnośnie zaś oceny bezczynności czy miała charakter rażący czy nie, to należy zaznaczyć, że kategoria rażącej bezczynności musi być rozumiana jako naruszenie kwalifikowane. Musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ systematycznie podejmował czynności w sprawie, choć przekroczył terminy załatwienia sprawy, lecz nie wynikały one z winy organu. Nie można więc zarzucić organowi, że lekceważył ogólne zasady postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Nie było też w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do nałożenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W świetle odpowiedzi organu na skargę i podjętych działań, wystarczającą sankcją dla organu jest stwierdzenie przez Sąd bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Z tych powodów, na podstawie art. 149 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.