II SAB/Bd 104/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. A. i A. A. na bezczynność zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia odwołania A. A. i A. A. do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. A. i A. A. [...] (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia [...] 2025 r. Anita A. i A. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji Starosty [...] dnia [...] 2025 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W skardze wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie go do rozpatrzenia odwołania, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że pismem z dnia [...] 2025 r. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...]. Odwołanie to zostało przekazane do Wojewody pismem Starosty z dnia [...] 2025 r. Następnie [...] 2025 r. Wojewoda zwrócił się do skarżących o uzupełnienie odwołania o wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji Starosty [...] oraz określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący podnieśli, że wprawdzie już samo odwołanie zawierało zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n., jak również, że opisano w nim sposób dokonania tego naruszenia, mimo to powtórzyli i doprecyzowali oraz wprost wykreowali zarzuty oraz poparli je twierdzeniami i dowodami. Mimo to, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] 2025 r. zawiadomił skarżących o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. W ocenie skarżących taka sytuacja doprowadziła do bezczynności organu, gdyż ex lege nie wydał on decyzji, po drugie, stanowisko jakie zajął w tej sprawie organ wobec skarżących, jest o tyle niebezpieczne, że pozwala na nie rozpoznanie sprawy i swoiste zamknięcie kłopotliwej procedury odwoławczej dla organu administracji publicznej właściwie bez przeprowadzenia dalszej procedury odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 ww. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu, albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący zarzucają w niniejszej sprawie bezczynność polegającą na nierozpoznaniu ich odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2025 r. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kp.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie odwołanie strony dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które rozpatruje się w terminie 30 dni, o czym stanowi art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa". Zgodnie zaś z art. 11c tej ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącego wpłynęło do Wojewody [...] w dniu [...].2025 r. W ocenie organu administracji powyższe odwołanie nie spełniało wymogów określonych w art. 11 g ust. 1 a specustawy drogowej, w związku z czym wezwał skarżących, w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych odwołania poprzez: - wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji Starosty [...] tj. wskazanie wadliwości decyzji Starosty związanych z naruszeniem konkretnych przepisów prawa; - określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania, tj. wskazanie żądania co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jakiego oczekują; - wskazanie dowodów uzasadniających żądanie. Jednocześnie organ pouczył skarżących, że nieusunięcie przedmiotowych braków w terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Mimo nadesłania przez skarżących pisma z dnia [...] 2025 r. (wpływ do organu [...]2025 r.) zatytułowanego uzupełnienie odwołania, organ administracji uznał, że odwołanie w dalszym ciągu nie spełnia wymogów art. 11 g ust. 1a specustawy drogowe, w związku z czym pozostawił je bez rozpoznania. W ocenie organu w przekazanym odwołaniu skarżący nie powiązali argumentacji z wadliwością decyzji Starosty [...] związaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i naruszeniem konkretnych przepisów postępowania administracyjnego. Wojewoda dodał, że w świetle treści art. 11 g ust. 1a specustawy drogowej nie wystarczające jest ogólne przekonanie o wadliwości decyzji z uwagi na ingerencję w prawo własności nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. W świetle tych okoliczności faktycznych, ocena zasadności wniesionej skargi sprowadza się do kontroli przyczyn, dla których Wojewoda nie rozpoznał odwołania skarżących, a które to zostały wyargumentowane w pismach tego organu z dnia [...] 2025 r. Otóż w myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania w sposób nieuzasadniony, czyli z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, będzie pozostawać w bezczynności o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania, pomimo że pismo nie zawierało braków formalnych lub strona uzupełniła jego braki, będzie zdaniem Sądu świadczyć o uchylaniu się od rozpoznania sprawy - wydania decyzji w terminach nakazanych w przepisach. Zdaniem Sądu, podane przez Wojewodę przyczyny nierozpoznania odwołania nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 11 g ust. 1a. specustawy drogowej odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zarzuty odnoszące się do tej decyzji, określa istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazuje dowody uzasadniające to żądanie. Badając odwołanie skarżących pod kątem wymogów określonych w powyższym przepisie, zauważyć należy, że skarżący w odwołaniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwracając uwagę, że lokalizacja inwestycji po ich stronie drogi będzie pociągała konieczność wywłaszczenia części należącej do nich nieruchomości. Natomiast lokalizacja po przeciwnej stronie drogi nie wymaga wywłaszczenia, gdyż po tej stronie drogi aż po samą miejscowość P. nie ma prywatnych posesji, jest tylko działka należąca do zasobów Państwa (dz. nr [...]). Skarżący z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzupełnieniu odwołania skarżący podnieśli ponowie zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n., doprecyzowali, że wnieśli o zmianę decyzji w ten sposób aby przebieg realizowanej inwestycji został tak zaprojektowany, aby realizacja tego odcinka odbyła się po drugiej stronie drogi, tj. wzdłuż działki należącej do Skarbu Państwa. Podnieśli, że dowodami w sprawie jest wskazanie naruszenia prawa (wspomnianego art. 112 ust. 3 u.g.n.) jak również posiadany interes prawny strony do żądania takiej zmiany. Skarżący wskazali, że wnieśli o uchylenie decyzji Starosty w całości, gdyż decyzja została wydana wadliwie, nie zawiera bowiem pouczenia o konieczności spełniania przez odwołanie wymogów określonych w art. 11 g specustawy drogowej. Skarżący przesłali jednocześnie kserokopie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2020 r. ustalającą na ich rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-gastronomicznego z zapleczem noclegowym wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostała niezbędna infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr ewid.: [...] obręb [...], Gmina B. w obszarze oznaczonym literami ABCDE. Analizując treść powyższych pism skarżących stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu skarżący już w odwołaniu określili w sposób wystarczający istotę i zakres żądania. Wskazali mianowicie, że żądają uchylenia zaskarżonej decyzji. Z pisma tego wynika też jednoznacznie, że chcą zmiany lokalizacji inwestycji. Zarówno w odwołaniu, jak i uzupełnieniu odwołania skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W ocenie Wojewody ten zarzut nie spełniał wymogów art. 11g ust. 1a specustawy drogowej, gdyż organ nie może korygować rozwiązań przyjętych w projekcie. Tym samym Wojewoda uznał, że nie wskazano nieprawidłowości decyzji Starosty [...] związanych z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania administracyjnego lub prawa materialnego wraz z ich uzasadnieniem. W ocenie Sądu powyższe wywody organu, w kontekście wymogów formalnych jakie winno spełniać odwołanie od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie są trafne i wykraczają poza zakres art. 64 § 2 k.p.a., w trybie którego wzywał on stronę do uzupełnienia braków odwołania i na podstawie, którego pozostawił następnie odwołanie bez rozpoznania. Trzeba mieć na uwadze, że artykuł 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma. Weryfikacja odwołania z perspektywy ewentualnych braków formalnych nie może zatem obejmować merytorycznej oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów. W przeciwnym wypadku, następuje naruszenie jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym tj. prawa do instancyjnej kontroli decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.03.2009, sygn. akt II OSK 395/08). W ocenie Sądu nie było też podstaw, by kwestionować fakt powołania przez skarżących dowodów uzasadniających ich żądanie. Podkreślić należy, że w świetle art. 11g ust. 1a specustawy drogowej odwołujący powinni wskazać dowody uzasadniające to żądanie. Dowody te mają służyć wykazaniu istnienia istotnych w sprawie faktów. Ponadto obowiązek przedstawienia dowodów na potwierdzenie istnienia istotnych dla sprawy faktów powstaje tylko wtedy, gdy fakty te są sporne. Dodać trzeba, że nie ma potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której odwołujący się nie twierdzi, aby dokonano wadliwych ustaleń faktycznych lub w sprawie, w której odwołujący się twierdzi, że dokonano wadliwej prawnej oceny prawidłowo ustalonych faktów. Nie ma też potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której w ogóle nie chodzi o spór o fakty lub spór o prawną ocenę prawidłowo ustalonych faktów, lecz jej istotą jest czysta kwestia prawna. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionują ustaleń faktycznych organu. Dowodem mającym uzasadniać ich żądanie jest zaś istnienie wzdłuż drogi, po przeciwnej stronie w stosunku do działki skarżących, działki należącej do Skarbu Państwa (nr ew. [...]). W ocenie Sądu z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty, nie można uznać, że zachodziła konieczność wzywania strony skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do przedstawienia dowodów na potwierdzenie swych zarzutów. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda niezgodnie z prawem wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia odwołania przez określenie istoty i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowody uzasadniające to żądanie. W konsekwencji powyższych ustaleń, wobec nierozpatrzenia odwołania do dnia orzekania przez Sąd, skargę należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa i na tej podstawie zobowiązać organ do rozpatrzenia odwołania (pkt 1. wyroku). Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt 2. sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, czy też "całkowitego braku reakcji na wniosek skarżącej". Organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki, jednakże błędnie uznał, że zachodzi konieczność wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a następnie w wyniku błędnej wykładni art. 11 g ust. 1a specustawy drogowej pozostawił odwołanie skarżących bez rozpoznania. O kosztach w postaci uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 100 zł orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od organu na rzecz skarżącej grzywny lub sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma więc spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest funkcja kompensacyjna (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19). W ocenie sądu w sprawie niniejszej nie wystąpiły okoliczności wskazujące na uszczerbek skarżących w opóźnionym załatwieniu sprawy przez organ. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku.