II SAB/Bd 105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 lipca 2014 r. P. K. – zwany dalej skarżącym, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie "czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to wnoszę o udostępnienie treści umów". Wnioskodawca wniósł, by żądana informacja została udostępniona w formie pliku PDF/skan, przekazanego za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [email protected]. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]– zwanego dalej Wójtem w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie Wójta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną, wniósł o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 3 lipca 2014 r. przesłał do organu, pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi Wójt wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w państwie prawa. Zdaniem skarżącego, kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit. c powołanej ustawy. Podsumowując, skarżący podniósł, że żądane przez niego informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę i podmiot prywatny mają charakter informacji publicznej. Organ miał, zatem obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ zaś, odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji, naruszył prawo skarżącego do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc, iż zapytanie wpłynęło do organu pocztą mailową w okresie urlopowym, co spowodowało opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi, jednak odpowiedzi zainteresowanemu udzielono, zwracając mu poniesione koszty związane z wniesieniem skargi. Pismem z dnia 28.10.2014 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania podając, że organ udostępnił żądaną informację po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w udzielaniu informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p." W tym miejscu należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na granice danej sprawy. Ponadto, sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. według stanu na dzień jej wniesienia, a nie na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Wniosek taki należy również wyprowadzić a contrario z treści art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., który dotyczy obowiązku stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzanie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którego to obowiązku nie znosi załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi, czy szerzej ustanie stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, będące podstawą umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez zobowiązanie organu do podjęcia konkretnych działań w określonym terminie. W przedmiotowej sprawie analiza akt sprawy potwierdza, że w dacie wniesienia skargi upłynął 14 dniowy termin udzielenia informacji. Wniosek skarżący złożył drogą elektroniczną w dniu 3 lipca 2014 r. Termin 14 dniowy na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 17 lipca 2014 r. Skargę do Sądu skarżący złożył w dniu 27 sierpnia 2014 r., a organ informacji udzielił skarżącemu doręczając ją w dniu 2 września 2014 r. (47 dni po terminie). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Natomiast, w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydłużając 14 dniowy termin do udostępnienia informacji zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p., może to uczynić tylko w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej i jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1469/13). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ,,milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji, gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Sz 19/11). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Wójt pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 3 lipca 2014 r. Odnosząc się do powyższej kwestii należy stwierdzić, że udzielenie przez organ informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd usunęło stan bezczynności w następstwie czego Sąd umorzył postępowanie. Zwłoka jednak w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce, ponieważ organ naruszył przy udzielaniu informacji terminy ustawowe. Z uwagi na powyższe obowiązkiem Sądu było zbadanie przedmiotowej sprawy w oparciu o przesłanki art. 149 p.p.s.a. w celu określenia wpływu bezczynności organu na sytuacją skarżącego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 powołanej ustawy, w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega, nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 zdanie drugie wyrazu ,,jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy procesowej, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że kwalifikowana postać bezczynności nie miała miejsca, bowiem organ w dniu 2 września 2014 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji. Opóźnienie wyniosło 47 dni. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje pozostawać w bezczynności. Natomiast sprawa staje się bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie I wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono zaś w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy.