II SAB/Bd 116/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. R. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta [...] do rozpatrzenia wniosku M. R. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 4. zasądza od Wójta [...] na rzecz skarżącego M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R., zwany dalej: "skarżącym" lub "stroną" pismem z dnia [...] 2024 r., złożonym Wójtowi Gminy na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia [...] września 2001 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu pocztą elektroniczną jednej kopii ewidencji dróg gminnych w Gminie R., z wyszczególnieniem rodzaju nawierzchni. Pismem z [...] 2024 r. w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3/zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] 2024 r., strona złożyła osobiście w Urzędzie Gminy R. wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Kopie ewidencji dróg w Gminie R., z wyszczególnieniem rodzaju nawierzchni". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przesłanie informacji pocztą tradycyjną. Wskazano, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku i pomimo tego nie udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi. Wójt Gminu w odpowiedzi na skargę wniósł o - umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, wskazano, że zgodnie z treścią art. 13 ust 1 u.d.i.p. – wobec złożenia wniosku [...] lipca 2024 r. - termin udzielenia odpowiedzi na wniosek upływał w dniu [...].2024 r. (nie później niż 14 dni od dnia jego złożenia), natomiast odpowiedź została udzielona pismem z dnia [...]2024 r. (data nadania pisma - [...].2024 r. Stwierdzono, że skarżący w tym samym dniu ([...].2024 r.) złożył również inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej także dotyczący dróg gminnych, mianowicie zażądał kserokopii protokołów z napraw i remontów dróg gminnych w Gminie R. za lata 2020 – 2024, merytoryczny pracownik nie udzielił w terminie odpowiedzi gdyż wskutek omyłki uznał, że skarżącemu udzielił już odpowiedzi na wniosek dot. dróg gminnych. Wyjaśniono, że dopiero po otrzymaniu informacji o złożeniu przedmiotowej skargi, zorientował się, że nie udzielił informacji na drugi wniosek (w niniejszej sprawie) z dnia [...].2024 r. również dotyczący dróg gminnych. Stwierdzono, że bezspornym jest, że termin na udzielenie odpowiedzi na powyższy wniosek w przedmiotowej sprawie nie został dochowany, jednak organ nie pozostał bierny wobec złożonego wniosku i podjął czynności zmierzające do jego załatwienia co znajduje odzwierciedlenie w załączonych aktach sprawy, a nieudzielenie w terminie odpowiedzi na złożony wniosek wyniknęło z omyłki pracownika. Jednocześnie nadmieniono, że w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. skarżący złożył do Wójta Gminy 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej ([...] 2024 r. złożył kolejne 3 wnioski) i we wszystkich złożonych wnioskach zażądał aby informacje przesłane zostały pocztą tradycyjną w postaci kserokopii dokumentów. Podniesiono, że złożenie takiej ilości wniosków w tak krótkim czasie przez skarżącego stanowić może nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. III OSK 181/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność wójta gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia wobec czego, była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Przede wszystkim Sąd stwierdził zaistnienie bezczynności, którego to pojęcia przepisy p.p.s.a. nie definiują. W orzecznictwie przyjęto, że bezczynność zachodzi, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25.10.2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3.07.2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej dodatkowo należy wskazać, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] 2024 r., (kopie ewidencji dróg w Gminie R., z wyszczególnieniem rodzaju nawierzchni), organ załatwił go poprzez udzielenie odpowiedzi z dnia [...].2024 r. (nadanej [...].2024 r.), że nie posiada ewidencji dróg z wyszczególnieniem rodzaju nawierzchni, jednak ww. ewidencja jest w przygotowaniu. Nie budzi więc wątpliwości, że wniosek został załatwiony w dniu [...].2024 r., a wójt gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej, a wójt jest organem wykonawczym gminy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zdaniem Sądu nie ma również wątpliwości co do tego, że wnioskowana informacja przez skarżącego mieści się w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ustawy, który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP, który w ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osobach i jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na tej podstawie przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. W orzecznictwie sądowym, które uwzględnia konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które dotyczą sfery faktów związanych z działalności organów władzy publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.di.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W konsekwencji żądana informacja spełnia przedmiotowe kryterium informacji publicznej, co zresztą nie było sporne w sprawie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest również to, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu - co miało miejsce w dniu [...] 2024 r. i zakończył się dnia [...] 2024 r. W konsekwencji więc należało przyjąć, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bezczynność organu istniała również w dniu wniesienia skargi na tę bezczynność. Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu [...] 2024 r., pismem z [...] 2024 r., nadanym [...] 2024 r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Uwzględniając treść udzielonej odpowiedzi Sąd uznał, że załatwiła ona – choć negatywnie - wniosek skarżącego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23.09.2003 r. II SA 1852/03; z 20.02.2013 r. I OSK 2235/12; 14.09.2023 r. III OSK 1209/22). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9.01.2015 r. I OSK 638/14). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (zob. np. wyrok NSA z 1.12.2023 r. III OSK 478/23). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy organ (podmiot zobowiązany) nie dysponuje informacją publicznych jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Podkreślić należy, że pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Zaznaczyć jednocześnie należy, że aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a twierdzenie takie uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14.06.2021 r. III OSK 4072/21). Tak też się stało w przedmiotowej sprawie, skutkiem czego po wysłaniu skarżącemu wyjaśnienia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej od dnia [...] 2024 r., organ przestał być bezczynny. Skoro jednak organ był bezczynny w okresie od [...] do [...] 2024 r., zaszły przesłanki do stwierdzenia ww. bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając o tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Tak drastyczna sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nieudostępnienia wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że zwłoka w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie była zbyt długa, wynosiła bowiem niewiele ponad miesiąc, a jej przyczyną nie było zlekceważenie wniosku, lecz pomyłka pracownika organu, który odpowiadając na równolegle złożony obszerny wniosek strony, dotyczący również dróg gminnych, pozostawał w błędnym przeświadczeniu, że również załatwił przedmiotowy wniosek. Powyższe świadczy, że nie ma podstaw do przyjęcia, że organ celowo nie odpowiedział na wniosek skarżącego i z rozmysłem zmierzał do naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi na wniosek, załatwiając go – w sposób prawidłowy - negatywnie. Tym samym w całości załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przestał pozostawać w bezczynności. Oznacza to, że załatwienie wniosku powoduje brak podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, o czym orzeczono w pkt trzecim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie czwartym sentencji. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.