II SAB/Bd 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej M. W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2021 r. na adres e-mail Urzędu M. K.: [...] wpłynął wniosek o przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w 2017 r. We wniosku wskazano, iż wnioskodawcą jest skarżąca M. W.. W odpowiedzi na wniosek, dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócono się drogę e-mail do skarżącej o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie trybu, podstawy prawnej oraz formy przekazania żądanych informacji. Skarżąca w dniu [...] sierpnia 2021 r. odpowiedziała, że wnosi o przesłanie wnioskowanych decyzji e-mailem i, że podstawa prawna to Konstytucja RP. W dniu [...] września 2021 r. poprzez platformę ePUAP M. W., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta, wskazując na niezałatwienie jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżąca podniosła, że do chwili wniesienia skargi organ nie przesłał jej żądanych decyzji z 2017 r. Podkreśliła, że istnieje podstawa prawna umożliwiająca przesłanie żądanych danych. Podstawa ta wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowi informację publiczną. Decyzja administracyjna jako akt administracyjny jest zatem informacją publiczną. Wskazała na wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie I OSK 1/20, w którym wyrażono stanowisko, iż decyzja zawierająca treść oświadczenia woli, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego traci indywidualny charakter przez usunięcie z niej danych chronionych oraz zawiera informację o sposobie działania organu administracji, a także treści i formie podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. Na tej podstawie wskazała, że nic nie stało na przeszkodzie, aby organ pozwolił na kontrolę swojej działalności orzeczniczej i przesłał skarżącej żądane decyzje, wydane w 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie skarżącej drogą elektroniczną w dniu [...] października 2021 r. informacji, że Burmistrz Miasta nie wydał w 2017 r. żadnej decyzji w trybie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi, co czyniło bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązanie do załatwienia wniosku, ale obligowało sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności. Bezspornym jest, że informacje objęte wnioskiem skarżącej złożonym w dniu w dniu 14 sierpnia 2021 r., mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p."). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym przedmiocie działalności, informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie ich działania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e i pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a więc też organy władzy publicznej. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie zawarte we wniosku skarżącej dotyczyło informacji publicznej związanej ze sposobem działania organu administracji oraz treścią i formą podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jednocześnie należy wskazać, że choć skarżąca nie wskazała we przedmiotowym wniosku expressis verbis na ustawę o dostępie do informacji publicznej, jako podstawę prawną żądania, na co wskazała już wprost w skardze na bezczynność zarzucając braku załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w trybie przepisów tej ustawy, to jednak w sprawie organ wezwał skarżącą do sprecyzowania podstawy prawnej żądania, a skarżąca w odpowiedzi wskazała na Konstytucję RP. Ponadto sposób sformułowania wniosku z [...] sierpnia 2021 r. uprawniał do przyjęcia, że jest on skierowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką informacją jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a taką stanowi w świetle powyższych regulacji - jak wykazano - wnioskowana informacja. Skoro tak, to organ powinien był je uwzględnić i jeśli nie zakwalifikować wniosku od razu jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, to co najmniej po udzielonej odpowiedzi taki wniosek zakwalifikować we właściwym trybie, co też uczynił, ale dopiero po dacie wniesienia skargi w dniu [...] września 2021 r. tj. [...] października 2021 r. Niewątpliwie bowiem istniała podstawa do wskazanej kwalifikacji, gdyż wniosek dotyczy zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Jeżeli więc w ww. terminie organ nie zareaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ramach wskazanych wariantów odpowiedzi na wniosek (czynności materialno-technicznej udostępnienia wnioskowanej informacji, decyzja o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu postępowania, pisemne zawiadomienie wnioskodawcy) to wówczas na gruncie u.d.i.p. ma miejsce bezczynność organu. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie organ nie odpowiedział na wniosek skarżącej w sposób zgodny z wymogami u.d.i.p., gdyż nie rozpatrzył wniosku w terminie 14 dni od dnia udzielenia przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2021 r. odpowiedzi na wezwanie organu o doprecyzowanie wniosku, który to terminu upływał z dniem [...] września 2021 r. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustawowy maksymalny termin do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej upływał – jak wskazano - z dniem [...] września 2021 r. Organ zaś udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej po upływie tego terminu, gdyż ostatecznie nastąpiło to pismem z dnia [...] października 2021 r. informującym o niewydaniu w 2017 r. żadnej decyzji we wskazanym we wniosku trybie, a więc odpowiedź została udzielona przez organ już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Stanowi to o dopuszczeniu się przez organ bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, co Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nie zwalniało to jednak Sądu z obowiązku orzekania ani odnośnie tego czy do bezczynności organu doszło w sprawie stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani od oceny charakteru bezczynności stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając więc charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a ppsa – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (vide wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2808/15 i z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – dostępne jw.). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność (vide: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14 – dostępny jw.). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 – dostępny jw.). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (vide wyroki NSA: z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15 i z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 – dostępne jw.). W okolicznościach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącej nie było rażące, że organ ostatecznie po wniesieniu skargi udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek, i że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazujące na złą wolę organu i lekceważenie przepisów prawa. Z tych przyczyn, mając na względzie wymiar przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, próbę sprecyzowania żądania i ostatecznie udzielenie odpowiedzi na wniosek w toku postępowania sądowego, zdaniem Sądu nie było podstaw do zakwalifikowania zaistniałej w sprawie bezczynności jako rażąco naruszającej prawo, w związku z czym Sąd w pkt 2 sentencji wyroku nie stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. Konsekwencją uwzględnienia skargi oraz wyrażonej w art. 200 p.p.s.a. zasady odpowiedzialności za wynik sprawy przy orzekaniu o kosztach postępowania, Sąd w pkt 4 sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które złożyły się koszty sądowe obejmujące wpis od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego przez pełnomocnika (480 złotych) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 złotych). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania determinowane było w niniejszej sprawie wynikiem sprawy oraz przepisami określonymi w art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).