I OSK 2808/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 323/15 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktu 1 i umarza postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie; 2. oddala skargę kasacyjną w zakresie punktu 2 i 4 zaskarżonego wyroku; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego wywołanych skargą kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 323/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z dnia 22 września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa w dniu 22 września 2014 r. na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), w nawiązaniu do pisma z dnia 8 września 2014 r., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kopii umowy zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej zawartej przez KNF z [...], o którym to zleceniu Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała w piśmie z dnia 8 września 2014 r., wraz z ewentualnymi załącznikami, aneksami oraz innymi dokumentami związanymi z tym zleceniem, 2) kopii wszelkiej korespondencji prowadzonej pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego a [...] poprzedzającej zawarcie umowy wskazanej w ust. 1, w szczególności w zakresie zapytania ofertowego oraz złożonej oferty, jak i dokumentów opisujących zakres zlecanych czynności, 3) informacji czy Komisja prowadziła z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej, a jeżeli tak, o przesłanie kopii tej korespondencji, w tym również złożonych przez te podmioty ofert. Wnioskodawca prosił o przesłanie informacji pocztą tradycyjną na wskazany przez niego adres. W piśmie z dnia 6 października 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego podała, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowane informacje wymagają dokonania stosownych ustaleń, w związku z powyższym wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od daty jego złożenia. W dniu 14 stycznia 2015 r. [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo – Kredytowa wniosła skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego. Skarżąca zarzuciła Komisji naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia jej złożenia KNF nie rozpatrzyła wskazanego wniosku, gdyż nie udostępniła żądanych informacji ani też nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie pozostaje w bezczynności, która w ocenie skarżącej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, co wynika wprost z treści powołanego przepisu. Skoro zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do organu administracji publicznej w dniu 22 września 2014 r., to maksymalny możliwy termin jego rozpatrzenia upływał z dniem 22 listopada 2014 r. Zasadą wynikającą z ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zaś załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Odnosząc się do zakresu żądanych informacji skarżąca podkreśliła, że informacje te zostały wskazane w sposób precyzyjny i obejmowały konkretne dokumenty oraz informacje pozostające w dyspozycji organu. Tym samym już samo przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku do dwóch miesięcy od daty jego złożenia budzi wątpliwości skarżącej, tym bardziej, że Komisja w piśmie z dnia 6 października 2014 r. ograniczyła się do stwierdzenia o konieczności "dokonania stosownych ustaleń", nie wskazując, jakie są to ustalenia i dlaczego nie było możliwe ich dokonanie w terminie 14 dni. Niezależnie od powyższego również w przedłużonym terminie rozpoznania wniosku skarżąca nie otrzymała żądanych informacji ani jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez KNF, mimo że od dnia złożenia skargi upłynął okres blisko 4 miesięcy. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że KNF pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, złożonej wraz z aktami w dniu 30 stycznia 2015 r. i uzupełnionej pismem z dnia 5 czerwca 2015 r., organ wskazał, że podejmuje niezbędne działania w celu możliwie najszybszego wykonania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie wniosku o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie pełnomocnik Komisji Nadzoru Finansowego przedłożył decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., oświadczając, że przedmiotowy wniosek został załatwiony. Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej. Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia, skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, czy obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Nie ulega wątpliwości, że [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa jest podmiotem, który może żądać udostępnienia informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdy", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym przez sformułowanie "każdy" należy rozumieć każdego człowieka (osobę fizyczną) lub podmiot prawa prywatnego. Ponadto w ocenie Sądu I instancji objęte wnioskiem [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej informacje posiadają przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych (w tym treść dokumentów), odnoszącą się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związaną z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczącą. Informacją publiczną są zarówno wiadomości bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których wymienione podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA w Warszawie podkreślił, iż czym innym jest dysponowanie przez organ władzy publicznej informacją posiadającą walor informacji publicznej, a czym innym jest możliwość jej udostępnienia, z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 61 ust. 3 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Artykuł 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wynika z tego, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz przepisy dotyczące innych ustawowo chronionych tajemnic mają charakter lex specialis i wyłączają dostęp do informacji publicznej, są więc stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowi prawidłowej realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie znosi stanu bezczynności i czyni skargę na bezczynność uzasadnioną. Dokonując oceny treści złożonej do akt decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r., Sąd I instancji wskazał, że zawiera ona odpowiedź na pytania sformułowane w punktach 1 i 2 wniosku i w tym zakresie należało postępowanie umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Odnośnie do pytania zawartego w punkcie 3 wniosku, w ocenie Sądu organ nadal pozostaje w bezczynności. Reasumując WSA w Warszawie stwierdził, że [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo – Kredytowa nie otrzymała informacji objętej wnioskiem z dnia 22 września 2014 r. odnośnie do punktu 3 wniosku, w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, a nadto organ nie poinformował strony skarżącej, że nie posiada wnioskowanych informacji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Komisja Nadzoru Finansowego w tej części wniosku pozostaje w stanie bezczynności. W ocenie Sądu I instancji stwierdzona bezczynność ma postać kwalifikowaną. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, Komisja Nadzoru Finansowego zaczęła podejmować czynności w sprawie dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Zaniechanie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej wynikało z celowego działania czy też z rażącej opieszałości organu. Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła powyższy wyrok w punkcie 1, 2 oraz 4, na mocy których: (1) zobowiązano Komisję Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej z dnia 22 września 2014 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; (2) stwierdzono, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) zasądzono od Komisji Nadzoru Finansowego z tytułu zwrotu kosztów postępowania na rzecz [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo —Kredytowej kwotę 357 zł. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1, 2 oraz 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 ppsa poprzez wadliwe dokonanie przez WSA w Warszawie własnych ustaleń na podstawie akt sprawy przejawiających się uznaniem, iż Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w bezczynności w zakresie punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej o udostępnienie informacji publicznej datowanego na dzień 22 września 2014 r., gdy tymczasem z akt sprawy wynika, iż wzmiankowany punkt 3 został rozstrzygnięty przez Komisję Nadzoru Finansowego poprzez skierowanie przez ten organ administracji publicznej pisma z dnia 6 lutego 2015 r. (...) (w zakresie podania informacji, czy organ nadzoru prowadził z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej) oraz poprzez wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2015 r. (...) w ramach punktu 1 i 2 osnowy tej decyzji administracyjnej (w zakresie żądania przesłania kopii korespondencji, w tym również złożonych ofert dotyczących przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej przez inne niż [...] podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych lub biegłych rewidentów). Oznacza to, iż błędne ustalenia poczynione przez Sąd I instancji skutkowały wadliwym ustaleniem co do rzekomego pozostawania przez Komisję Nadzoru Finansowego w stanie bezczynności. Gdyby WSA w Warszawie nie poczynił tego wadliwego ustalenia w oparciu o akta sprawy, wówczas zbędne stawałoby się zobowiązywanie Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej z dnia 22 września 2014 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie kontroli zgodności z prawem działań (zaniechania) Komisji Nadzoru Finansowego i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w stanie bezczynności w związku ze złożeniem przez [...] Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo — Kredytową wniosku o udostępnienie informacji publicznej datowanym na dzień 22 września 2014 r. w zakresie punktu 3 rzeczonego wniosku. WSA w Warszawie wbrew jednoznacznym okolicznościom znajdującym potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy nie dostrzegł, iż wzmiankowany wniosek został rozpatrzony przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach pisma z dnia 6 lutego 2015 r. (...) w zakresie podania informacji, czy organ nadzoru prowadził z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej oraz w ramach decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2015 r. (...) w zakresie żądania przesłania kopii korespondencji, w tym również złożonych ofert dotyczących przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej przez inne niż [...] podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych lub biegłych rewidentów. Skutkowało to tym, iż WSA w Warszawie bezzasadnie uznał, że Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w bezczynności i zobowiązał do rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej z dnia 22 września 2014 r. w zakresie punktu 3, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Tymczasem takie działanie Sądu I instancji jest nieuprawnione, albowiem sąd administracyjny nie może zobowiązywać organu administracji publicznej do dokonania czynności, które zostały już uprzednio podjęte przez ten organ administracyjny; 3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za stwierdzeniem, iż Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w stanie bezczynności. WSA w Warszawie dokonał apriorycznego przesądzenia, iż zachodzi stan bezczynności, nie wyjaśniając jednocześnie w żaden sposób, choćby poprzez odwołanie się do akt sprawy oraz analizy ich treści, iż w istocie punkt 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej z dnia 22 września 2014 r. nie został rozpatrzony przez organ nadzoru, tj. podmiotowi wnioskującemu nie została udostępniona informacja publiczna na temat, czy prowadzono z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej, a także nie odniesiono się do żądania przekazania kopii takiej ewentualnej korespondencji, w tym złożonych przez te podmioty ofert; 4. art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim argumentacji jurydycznej dotyczącej przypisania bezczynności, jaka miała miejsce po stronie organu nadzoru cech rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji w swym wyroku oparł się jedynie na apriorycznym przesądzeniu, iż zwłoka organu nadzoru w rozpatrzeniu wniosku miała charakter celowego działania, a jednocześnie wskazano, iż czynności w sprawie były podejmowane przez organ nadzoru dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Te okoliczności, jak należy domniemywać, wystarczyły do kwalifikacji bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W następstwie powyższego wyrok WSA w Warszawie nie wskazuje stronom postępowania sądowoadministracyjnego rzeczywistych przesłanek działania sądu pierwszej instancji, a wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w Warszawie w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju stan daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że WSA w Warszawie nie rozważył dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami prawa kontroli bezczynności organu nadzoru. Działanie sądu administracyjnego pierwszej instancji prowadzą do faktycznego zrównania przypadków długotrwałego naruszenia terminów załatwienia sprawy z rażącym naruszeniem prawa, bez wnikania w okoliczności spraw i jej szczególne cechy. Tym samym w analizowanym przypadku należy mówić o naruszeniu mającym istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej; 5. art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa poprzez przyjęcie, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej z dnia 22 września 2014 r. o dostęp do informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem przywołane okoliczności nie przemawiają za tego rodzaju kwalifikacją. Można wręcz zakładać, iż elementem przesądzającym o przypisaniu bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego cech rażącego naruszenia prawa był fakt wadliwego ustalenia, iż Komisja Nadzoru Finansowego w chwili wyrokowania pozostawała w bezczynności w odniesieniu do punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo — Kredytowej o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji wbrew treści zgromadzonych w aktach dokumentów błędnie przyjął, iż w sprawie utrzymuje się po stronie organu nadzoru stan bezczynności w zakresie punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że WSA w Warszawie nie orzekł "na podstawie akt sprawy", do czego był zobowiązany na mocy art. 133 § 1 ppsa, gdyby bowiem WSA w Warszawie należycie rozważył treść akt sprawy, to musiałby uznać, że w omawianym zakresie nie mamy do czynienia z utrzymywaniem się stanu bezczynności. Na gruncie omawianego zarzutu przede wszystkim należy odnieść się bezpośrednio do treści punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, datowanego na dzień 22 września 2014 r., o następującej treści: "informacji czy Komisja prowadziła z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, a jeżeli tak, o przesłanie kopii tej korespondencji, w tym również złożonych przez te podmioty ofert". Brzmienie tego żądania pozwala sformułować pogląd, iż wolą wnioskodawcy było powzięcie wiedzy o następujących faktach i zdarzeniach: a) czy organ nadzoru prowadził z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego wnioskodawcy; b) jeśli okazałoby się, że organ nadzoru prowadził z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego wnioskodawcy, wówczas wnioskowano o przesłanie kopii tej korespondencji, w tym również złożonych przez te podmioty ofert. Jeśli chodzi o przekazanie informacji na temat, czy organ nadzoru prowadził z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego SKOK, organ nadzoru udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. (...), stwierdzając wprost: "Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła korespondencję dotycząca zlecenia przeprowadzenia badania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w trybie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo — kredytowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.) z następującymi podmiotami: [...], [...], [...] oraz [...]" Odnośnie zaś żądania przekazania kopii korespondencji, w tym złożonych ofert, pochodzącej od innych niż [...] podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych lub biegłych rewidentów, a dotyczącej zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego SKOK, organ nadzoru ustosunkował się do tego żądania w ramach decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2015 r. (...), zarówno w punkcie 1, jak i 2 osnowy rzeczonego aktu administracyjnego. Warto też wskazać, iż Komisja Nadzoru Finansowego w punkcie 1 osnowy rzeczonej decyzji administracyjnej odmówiła m. in. udostępnienia "...korespondencji z innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami, dotyczącej zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej, w tym również ofert złożonych przez te podmioty ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm.)". Ponadto w punkcie 2 osnowy decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r. (...) odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie "...przekazania kopii korespondencji prowadzonej pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego a [...] oraz innymi niż [...] podmiotami uprawnionymi do badania sprawozdań finansowych lub biegłymi rewidentami, dotyczącej zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 z późn. zm.) oraz ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 z późn. zm.), w związku z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Wynika z tego wprost, iż wbrew poczynionym przez WSA w Warszawie ustaleniom na podstawie akt sprawy, którymi dysponował w chwili wyrokowania Sąd I instancji, organ nadzoru nie pozostawał w stanie bezczynności odnośnie punktu 3 wniosku SKOK o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten w zakresie punktu 3 został rozpoznany zarówno poprzez skierowanie pisma organu nadzoru z dnia 6 lutego 2015 r. (...), jak i w zasadniczym zakresie w decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2015 r. (...). Nie jest wiadome, w oparciu o jakie to elementy stanowiące akta sprawy WSA w Warszawie doszedł do wniosku odmiennego wytykając organowi nadzoru pozostawanie w stanie bezczynności. Dalej skarżący kasacyjnie organ podniósł, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa, czyli nie przekazał skargi sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia do organu administracji. Według przywołanego przepisu, sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego jurysdykcyjnego postępowania sądowego toczącego się przed organem, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone. Zdaniem organu zasadne wydaje się twierdzenie, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 ppsa są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ administracji publicznej aktach sprawy. Gdyby Sąd I instancji kierował się brzmieniem art. 133 § 1 ppsa, nie doszedłby do błędnych wniosków, wytykając organowi nadzoru pozostawanie w bezczynności odnośnie punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem już sam fakt, że Sąd nie dostrzegł we wzmiankowanym piśmie organu nadzoru z dnia 6 lutego 2015 r., jak i decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2015 r., jednoznacznego odniesienia się do żądania zamieszczonego w punkcie 3, dowodzi, iż ustalenia WSA w Warszawie są niewłaściwe, gdyż nie są oparte na aktach sprawy. Tego rodzaju ustalenia były jedną z przyczyn wydania wyroku w kształcie zaskarżanym niniejszą skargą kasacyjną. W tym zakresie Sąd kierował się bezzasadnymi ustaleniami, nie zaś niezależną i obiektywną oceną akt administracyjnych sprawy, w tym zwłaszcza treści dokumentów urzędowych wytworzonych przez organ nadzoru, którymi dysponował w chwili wyrokowania, albowiem zostały mu przekazane przez Komisję Nadzoru Finansowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 19 października 2010 r. (II OSK 1645/09): "Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy". W rozważanej sprawie WSA w Warszawie nie wziął w ogóle pod uwagę okoliczności, które z akt sprawy wynikają. Tymczasem normodawca nakładając na sąd administracyjny obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, nakazuje uwzględnić sądowi administracyjnemu stan faktyczny istniejący w odniesieniu do skargi na bezczynność w chwili orzekania, wskazuje także na to, iż sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że działanie Sądu I instancji stanowi przejaw naruszenia przepisu art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa, gdyż organ nadzoru został zobowiązany do rozpatrzenia żądania w zakresie, w jakim ustosunkował się już uprzednio do niego w sposób przewidziany prawem. Skarga na bezczynność do sądu administracyjnego jest środkiem zaskarżenia służącym przeciwdziałaniu braku aktywności organów administracji publicznej, gdy taka aktywność winna być podejmowana. Obecnie zakres przedmiotowy tej skargi wyznaczają unormowania art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa. Artykuł 3 § 2 pkt 8 ppsa przewiduje skargę na bezczynność organów "w przypadkach określonych w pkt 1 — 4a". Takie sformułowanie jest dość nieprecyzyjne, gdyż art. 3 § 2 pkt 1 — 4a ppsa mówi o kategoriach aktów (czynności) podlegających skardze, a nie o kategoriach zaniechań. Należy jednak uznać, że przypadki określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 — 4a ppsa to właśnie zaniechania w wydaniu tych kategorii aktów, o jakich mowa w tym przepisie. Bezczynnością jest zatem sytuacja, w której organ nie podjął jednego z działań wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 1 — 4a ppsa (nie załatwił sprawy w przewidzianej tam formie), będąc do tego zobowiązanym. Jest nią zatem tylko efekt zaniechań organu administracji publicznej, polegający na braku aktu, nie zaś samo zaniechanie lub zaniedbanie, z których jedynie mógłby wynikać brak tego aktu. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje wprost pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem zajętym przez judykaturę, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej stosownej czynności przewidzianej prawem (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Z powyższego wynika, że stan bezczynności zachodzi wtedy, gdy zostaną spełnione jednocześnie dwa warunki: po pierwsze organ nie podjął wymaganego prawem działania i po drugie upłynął termin do jej dokonania, gdyż dopiero po upływie terminu organ może pozostawać w zwłoce. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ppsa, zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany na gruncie tej ustawy pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wydanie przez organ decyzji, postanowienia lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd, nawet wówczas, gdy ta decyzja, postanowienie lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Oczywistym jest zatem, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd administracyjny, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, w trybie artykułu 54 § 3 zdanie pierwsze ppsa wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Wobec powyższego Sąd I instancji winien zatem w zakresie punktu 3 umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą na bezczynność. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. (I OSK 2781/12): "Art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje umorzenie postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Umorzenie postępowania oznacza przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne. Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie skargi na bezczynność organu i które prowadzone jest w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, gdy w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął stosowną czynność. W takich okolicznościach Sąd nie może bowiem zastosować już trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 64)". Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze oraz art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa skarżący kasacyjnie organ zauważył, że ustawodawca wprost zastrzegł, iż przedstawienie stanu sprawy i opis zarzutów skargi, jak też stanowisk pozostałych stron powinny być "zwięzłe", z kolei takim zastrzeżeniem nie opatrzył pozostałych elementów uzasadnienia wyroku, a zatem najważniejsze jest, aby wywody prawne sądu były klarowne, zrozumiałe i logiczne, nawet kosztem ich dużej (o ile to konieczne) objętości. Zastrzegając, że w ocenie Komisji Nadzoru Finansowego obszerność uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego w żadnym wypadku nie jest miarą jego jakości, organ ten wskazał, że już sama obszerność poszczególnych części uzasadnienia zaskarżonego wyroku skłania do refleksji nad kwestią jego dostateczności. Mianowicie ogółem uzasadnienie liczy 8 stron, z czego 3 strony zajmuje opis stanu sprawy i przedstawienie zarzutów skargi oraz stanowiska organu nadzoru (które to elementy uzasadnienia powinny być "zwięzłe"), następne 4 strony obejmuje zrelacjonowanie stanu normatywnego regulującego dostęp do informacji publicznej. Oznacza to, że własne ustalenia WSA w Warszawie dotyczące uzasadnienia zapadłych rozstrzygnięć w sentencji zajęły ledwie ponad 1 stronę w wyroku WSA w Warszawie. Już choćby to ustalenie pozwala poddać w wątpliwość, czy na 1 stronie można zmieścić rzeczowy wywód prawniczy, który odnosić się będzie aż do trzech kwestii, tj. stwierdzenia bezczynności, kwalifikowania tej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa oraz umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Analiza brzmienia uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie wskazuje, iż Sąd ten nie przeprowadził jakiegokolwiek wywodu prawnego, który w sposób logiczny i zgodny z regułami sztuki prawniczej mógłby służyć za uzasadnienie przyjętych przez niego konkluzji. Innymi słowy, WSA w Warszawie w uzasadnieniu swego wyroku nie powiązał w sposób dostateczny stosowanych przepisów prawa z przyjętymi przez siebie wnioskami, a przeto zaskarżony wyrok nie czyni zadość wymogowi zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co ważniejsze, sąd administracyjny w ogóle ograniczył się do przywołania stosowanych w sprawie przepisów prawa, ale nie dokonał ich choćby skrótowej wykładni. Ów brak niezbędnego wywodu ze strony WSA w Warszawie widoczny jest zdaniem organu w następujących kwestiach: 1. Artykuł 149 § 1 zdanie drugie ppsa nakłada na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprowadzenie tego rodzaju obowiązku spoczywającego na sądzie administracyjnym jest następstwem zmian Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których celem było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Zmiany te, jak wskazywał projektodawca, pozostawały w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Dokonana nowelizacja doprowadziła do sytuacji, w której przepis art. 149 ppsa zawiera normę prawną, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego - por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. (II OSK 1360/12). Ta okoliczność wymusza na sądzie administracyjnym, który stosuje przepis art. 149 § 1 ppsa, przedstawienie uzasadnienia potwierdzającego zarówno istnienie stanu przewlekłości, jak i uznania stwierdzonej bezczynności za rażące naruszenie prawa bądź niemożności dokonania tego rodzaju kwalifikacji. W analizowanej sprawie WSA w Warszawie dokonał faktycznego utożsamienia stwierdzonej bezczynności ze stanem rażącego naruszenia prawa. WSA w Warszawie pominął fakt, iż normodawca posługuje się pojęciem "rażącego naruszenia prawa", jednocześnie nie definiując go w żadnym akcie prawnym, w tym także w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w rozważanym przypadku nie dokonał jednak jakiejkolwiek wykładni tego pojęcia, uznając najwyraźniej - wbrew opiniom i poglądom powszechnie spotykanym w doktrynie i orzecznictwie, iż termin "rażące naruszenie prawa" nie wymaga od podmiotu stosującego prawo szczególnego namysłu i działania nacechowanego refleksją. Tymczasem nie ma tu miejsca na jakikolwiek automatyzm działania i stosowanie przyjętych schematów. Szczególnego uwypuklenia wymaga, iż analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że dla nadawania rażącemu naruszeniu prawa znaczenia na gruncie języka prawniczego przydatne mogą być znaczenia, jakie w języku ogólnym posiada słowo "rażący". Według słownikowego rozumienia "rażący" to rzucający się w oczy, wyraźny, bardzo duży. O ile przydatność źródeł słownikowych dla procesu stosowania prawa co do zasady jest kwestią bezdyskusyjną, o tyle nie należy zapominać o mankamentach, wiążących się z wykorzystywaniem definicji słownikowych. Definicje słownikowe wyrazu "rażący" są bowiem definicjami synonimicznymi - dostarczają zatem jedynie synonimów tego słowa. Wobec tego, posiłkując się w interpretacji rażącego naruszenia prawa tego typu definicjami należy zdawać sobie sprawę z niebezpieczeństw wynikających z wykorzystywania słownikowych definicji synonimicznych w interpretacji prawa. Krytycy takiego podejścia zwracają w szczególności uwagę na to, że definicje synonimiczne polegają w istocie nie na objaśnianiu znaczenia (jak być powinno), ale na wyliczaniu słów bliskoznacznych, w nadziei, że któreś będzie czytelnikowi znane i przeniesie jego znaczenie na znaczenie objaśnianego hasła. Z punktu widzenia czysto praktycznego jest to dopuszczalne, ale oczywiście definicja taka nie jest wyjaśnieniem znaczenia, przede wszystkim zaś abstrahuje się w niej od tego, że owe bliskoznaczniki mają swoiste drugoplanowe cechy znaczeniowe, których nie posiada słowo objaśniane oraz że różnią się zasadami użycia w tekstach (por. A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, P. Żmigrodzki, Co każdy prawnik o słownikach wiedzieć powinien, PS 2008, nr 7-8, s. 79-95). W praktyce oznacza to, że definicja synonimiczna może nam jedynie przybliżyć zawartość znaczeniową danego słowa, ale nie możemy przyjąć, że słowa wymieniane jako synonimy wolno nam uznać za ekwiwalenty znaczeniowe (a więc mechanicznie zamieniać definiowane słowo na jego synonim). Orzecznictwo sądowe stwierdza że: ".. ."rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2006 r., II FSK 113/06), a "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i jest czymś więcej niż naruszeniem przepisów, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05). W orzeczeniu tym sąd buduje wyraźne stopnie naruszeń prawa - od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", po "rażące naruszenie prawa". Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Sądownictwo administracyjne stawia "naruszeniom prawa" najróżniejsze wymogi i przypisuje im wiele odmiennych cech, aby móc uznać je za rażące. Poglądy sądów administracyjnych można podzielić na kilka kategorii. Według najbardziej rygorystycznych poglądów o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Jak zatem widać, sama "oczywistość naruszenia" nie przesądza jeszcze o jego rażącym stopniu, jeśli nie wystąpią pozostałe dwie przesłanki. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znaczący ciężar gatunkowy. Wskazuje się często również, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźne oraz bezsporne. Naturalnie przywołane powyżej próby zdefiniowania rzeczonego terminu dotyczą w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże możliwe jest także przetransponowanie tych ustaleń na grunt rażącego naruszenia przepisów postępowania. W przekonaniu organu nadzoru celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest w rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowania materialnoprawne niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza zakres czynności, jakie powinien podjąć organ nadzoru dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Dopiero zestawienie czynności dokonanych przez organ nadzoru po wpłynięciu wniosku z czynnościami niezbędnymi do rozpoznania tej sprawy daje możliwość dokonania oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa procesowego. W przeciwnym razie każde niezałatwienie sprawy pomimo upływu terminu do jej załatwienia jako oczywiste naruszenie należałoby oceniać jako rażące. Naturalnie tego rodzaju pogląd jest nieakceptowalny, bowiem stawia pod znakiem zapytania sens obowiązywania art. 149 § 1 ppsa w obecnym kształcie. Skoro każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie byłby rażący, to jaki sens miałoby nałożenie na sąd administracyjny obowiązku każdorazowej oceny, czy bezczynność był rażąca, czy też nie przybrała tego rodzaju formy kwalifikowanej. W analizowanym przypadku Sąd I instancji oparł uzasadnienie dotyczące rażącego naruszenia prawa jedynie na stwierdzeniu, iż Komisja Nadzoru Finansowego zaczęła podejmować czynności w sprawie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynności do sądu administracyjnego. Co więcej, jak można domniemywać WSA w Warszawie bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności wyjaśniających przesądził jednocześnie, iż takie działanie KNF wynikało bądź to z celowego działania bądź też z rażącej opieszałości organu. Inną całkowicie kwestią jest to, iż Sąd I instancji pomija w zupełności specyfikę prowadzonego postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ nadzoru. Widać z tego, iż ocena bezczynności organu nadzoru występująca po stronie organu nadzoru jako rażącego naruszenia prawa jest bardzo ogólnikowa i pobieżna, a co ważniejsze oparta na wątpliwych prawnie przesłankach. Nie może być tak, jak uznaje to WSA w Warszawie, iż jedyną przesłanką dla uznania bezczynności za rażące naruszenie prawa jest "oczywistość" naruszenia terminów i ma ona przesądzający dla kwalifikacji bezczynności walor. Nie taki jest cel i funkcja przepisu art. 149 § 1 ppsa i uzasadnienie wyroku winno to uwzględniać, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Na ten aspekt stosowania art. 149 § 1 ppsa zwraca uwagę judykatura – por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2011 r. (II SAB/Gd 19/11). 2. Doktryna prawa administracyjnego nakazuje dostrzegać w uzasadnieniu wyroku kilka zasadniczych funkcji, które spełnia ono w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ma przede wszystkim dawać rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Po drugie, ma umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne. Po trzecie wreszcie, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku, (por. T. Woś, H. Knysiak — Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 451). Jak stwierdził NSA w jednym ze swych wyroków "... uzasadnienie wyroku, a w szczególności ta część uzasadnienia, która ma miejsce po słowach: "sąd zważył co następuje", powinna odnosić się ściśle do zaskarżonego aktu, ustaleń stanu faktycznego i przyjętej przez organ podstawy prawnej w zaskarżonym orzeczeniu. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy (...) Wszystkie wątpliwości i niejednoznaczności, które ujawniły się na etapie postępowania administracyjnego, muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy bądź odwołanie się do konkretnych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy." (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., OSK 1468/04). Objęty skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie narusza przytoczony przepis. Prawidłowe uzasadnienie jest wypełnieniem obowiązku informowania stron postępowania sądowoadministracyjnego o przesłankach, którymi kierował się Sąd przy rozstrzyganiu sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa uwzględnia z jednej strony wagę tego przepisu, z drugiej zaś strony, skutki naruszenia przywołanego przepisu w konkretnej sprawie. Kreowany w art. 141 § 4 ppsa obowiązek należytego uzasadnienia wyroku wypływa z uznania przez ustawodawcę, iż uzasadnienie spełnia szereg funkcji. Chodzi tu przede wszystkim o spełnienie prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie wyrok został podjęty; danie podstawy do kontroli poprawności logicznej decyzji sądu; a także o rolę perswazyjną wobec stron postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadnienie stanowi również niewątpliwą rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiać się nad swym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie, objętego skargą kasacyjną, nie jest pełne i nie jest adekwatne do danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli chodzi o istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kwestie, to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji w sposób nad wyraz ogólnikowy wskazał przesłanki, jakimi kierował się, uznając, iż doszło do bezczynności kwalifikowanej jako rażące naruszenie prawa oraz zasadności stwierdzenia, że mamy do czynienia w zakresie punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z bezczynnością. Tymczasem oczywiste jest, iż w uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się nie tylko wskazanie treści przepisów prawa i opis stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej, lecz uzasadnienie to winno zawierać interpretację przepisów odniesioną do stwierdzonego stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku uzasadnienie wyroku będzie nosić znamię uzasadnienia pozornego. Oczywistym jest zaś, że przepis art. 149 ppsa po dokonanej nowelizacji rodzi szereg wątpliwości i problemów interpretacyjnych, czego wyrazem są wyroki sądów administracyjnych. "Metodologia dojścia" Sądu I instancji, jak i argumentacja przemawiająca za uznaniem bezczynności za rażące naruszenie prawa, jak i stwierdzenia bezczynności, powinna znajdować swoje pełne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione. Trudno bowiem uznać, iż obowiązek ten został wypełniony przez WSA w Warszawie poprzez ogólnikowe i nad wyraz "skąpe" w swej treści jurydycznej ustalenia, a wręcz poprzez całkowite ich pominięcie. Organ wskazał tu, iż przesądzenie przez Sąd I instancji, iż w zakresie punktu 3 mamy do czynienia z bezczynnością, ogranicza się faktycznie do apriorycznego ustalenia, bez odniesienia się do dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Faktycznie jest tak, iż WSA w Warszawie przesądził istnienie stanu bezczynności w omawianym zakresie, lecz nie wykazał jakichkolwiek argumentów przemawiających za tym ustaleniem. Podobnie WSA w Warszawie działał w zakresie przypisania bezczynności organu nadzoru cechy rażącego naruszenia prawa. Trudno w wyroku WSA w Warszawie dostrzec spójne i logiczne przesłanki przemawiające za tym stwierdzeniem. Można wręcz odnieść wrażenie, iż dla Sądu I instancji tego rodzaju kwalifikacja była działaniem czysto mechanicznym, a wręcz oczywistym w stanie faktycznym sprawy. Nie wydaje się jednak, by możliwa była akceptacja tego rodzaju działania sądu administracyjnego, tym bardziej, że przypisanie bezczynności cech rażącego naruszenia prawa rodzi określone skutki prawne i nie pełni li tylko funkcji ornamentacyjnej. Podsumowując swoje stanowisko skarżący kasacyjnie organ raz jeszcze podkreślił, że gdyby WSA w Warszawie dokonał rzetelnej analizy akt sprawy, nie mógłby twierdzić, iż organ nadzoru w zakresie punktu 3 wniosku o dostęp do informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Tym samym nie zobowiązałby Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia tego żądania w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Tożsame ustalenie należy odnieść do zarzutu nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie. W analizowanej sprawie uzasadnienie zawiera nad wyraz enigmatyczne i ogólne stanowisko odnośnie stanu przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również zostało sporządzone w taki sposób, iż faktycznie uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Można zakładać, iż jeśliby WSA w Warszawie sporządził odpowiadające przepisowi art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa uzasadnienie, to wówczas musiałby dojść do odmiennych wniosków na tle niniejszej sprawy. Co więcej, można twierdzić, iż orzekając o kwalifikowanym charakterze bezczynności organu nadzoru WSA w Warszawie miał na względzie przede wszystkim fakt, iż w jego opinii w chwili wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, o czym mowa w punkcie 1 sentencji skarżonego wyroku. Tymczasem, co zostało wykazane, błędne jest założenie, jakoby w tym zakresie Komisja Nadzoru Finansowego pozostawała w milczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne w odniesieniu do punktu 1 zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, zmierzając do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia punktu 3 wniosku [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz stwierdzenia, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, dotyczące pierwszego z wymienionych zagadnień, mogą być rozpoznane łącznie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan bezczynności oznacza zaś sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną, zaś adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Natomiast rozważenia wymaga w pierwszej kolejności kwestia zakresu załatwienia sprawy decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r. Analiza treści wspomnianego rozstrzygnięcia wskazuje, że co prawda osnowa decyzji została sformułowana w dwóch punktach, jednakże obejmuje - w formie opisowej - wszystkie trzy żądania wnioskodawcy, z wyjątkiem informacji udzielonych mu już wcześniej pismem z dnia 6 lutego 2015 r. odnośnie do podmiotów innych niż [...], z którymi organ prowadził korespondencję dotyczącą zlecenia przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zainicjowane przez ten podmiot zakończyło się w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., a zatem w dacie orzekania przez Sąd I instancji organ nie pozostawał już w bezczynności. Dokonanie przez WSA w Warszawie w tym zakresie wadliwych ustaleń, nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy, spowodowało bezzasadne nałożenie na organ obowiązku rozpatrzenia punktu 3 wniosku. Stąd też zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 133 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa, okazały się trafne. Z kolei w punktach 3 i 4 skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa w dwóch aspektach – samego stwierdzenia bezczynności oraz jej rażącego charakteru. Przypomnieć należy, że powołany przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia można uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA treść wydanego w rozpatrywanej sprawie orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i umożliwia poddanie go kontroli instancyjnej Sądu odwoławczego. W konsekwencji zarzuty zawarte w punkcie 3 i 4 skargi kasacyjnej są niezasadne. Tym niemniej autor skargi kasacyjnej trafnie zwrócił uwagę na skrótowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, szczególnie w odniesieniu do zakwalifikowania bezczynności organu w niniejszej sprawie jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Jednakże Sąd I instancji pomimo bardzo zwięzłego przedstawienia swojego stanowiska w tym zakresie podkreślił, że Komisja Nadzoru Finansowego zaczęła podejmować czynności w postępowaniu dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA w Warszawie. Okoliczność ta w ocenie NSA jest wystarczająca do uznania, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter kwalifikowany. W odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się bowiem, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. W analizowanym przypadku Komisja Nadzoru Finansowego w okresie od wpływu wniosku w dniu 22 września 2014 r. do wniesienia skargi na bezczynność przez wnioskodawcę dnia 14 stycznia 2015 r., tzn. w ciągu prawie czterech miesięcy nie podjęła żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, poza wystosowaniem do wnioskodawcy pisma z dnia 6 października 2014 r., informującego o rozpatrzeniu wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty jego złożenia, który to termin nie został dotrzymany. Z kolei pierwsza czynność po otrzymaniu skargi przez organ – wystąpienie do podmiotów, których dotyczył wniosek – została dokonana dopiero w dniu 6 lutego 2015 r. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została zaś wydana w dniu [...] czerwca 2015 r., w przeddzień rozprawy przed WSA w Warszawie, a zatem ponad osiem miesięcy po wszczęciu postępowania. W ocenie NSA opisane wyżej terminy dokonywania czynności w niniejszej sprawie oraz całkowity czas trwania postępowania stoją w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika zarazem, aby wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające tak znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy. Stąd też zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej, jest nieuzasadniony. Wobec powyższego NSA na podstawie art. 184 oraz art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.