II SAB/Bd 123/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. Ź. na bezczynność Zakładu [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Zakładu [...] w [...] na rzecz skarżącego T. Ź. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. Ź. (zwany dalej: "skarżącym") za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2015 r. zwrócił się do Inne (organu) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie: "jaka część (podać w procentach) środków przeznaczanych na Państwa funkcjonowanie pochodzi ze źródeł publicznych (w tym samorządowych)? czy wystąpiło, a jeśli tak to ile wyniosło łącznie zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w obrębie Państwa działalności? ilu łącznie dłużników z tytułu świadczonych usług komunalnych posiada Państwa podmiot oraz o ile osób/podmiotów wzrosło zadłużenie w relacji roku 2014 do roku 2013? czy przeciwko tym osobom były prowadzone postępowania sądowe, a jeżeli tak to ile takich postępowaniach miało miejsce w roku 2013 i 2014? Nadto proszę o udzielenie odpowiedzi na pytania: czy Spółka korzysta z pomocy prawnej prawnika na etacie lub adwokata lub radcy prawnego w formie innej niż etat? jakie są koszty roczne netto/brutto obsługi prawnej realizowanej na Waszą rzecz? czy na obsługę prawną był ogłaszany w latach 2010-2015 przetarg lub kierowane zapytanie ofertowe a jeśli tak to w jakiej formie?". Wnioskodawca wniósł, by żądana informacja została przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną, wniósł o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na błędne przeoczenie wniosku, co skutkowało brakiem jego reakcji w ustawowym terminie. Otrzymanie skargi na bezczynność w dniu 20 listopada 2015 r. spowodowało reakcję organu w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na tej podstawie w dniu 1 grudnia 2015 r. organ przekazał skarżącemu pismo zobowiązujące go do wykazania szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ podał, że do dnia 16 grudnia 2015 r. nie otrzymał od skarżącego odpowiedzi i tegoż dnia wydał decyzję odmawiającą udzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, w tym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w udzielaniu informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p." W tym miejscu należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na granice danej sprawy. Ponadto, sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. według stanu na dzień jej wniesienia, a nie na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Wniosek taki należy również wyprowadzić a contrario z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., który dotyczy obowiązku stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzanie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którego to obowiązku nie znosi załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi, czy szerzej ustanie stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, będące podstawą umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez zobowiązanie organu do podjęcia konkretnych działań w określonym terminie. W przedmiotowej sprawie analiza akt sprawy potwierdza, że w dacie wniesienia skargi upłynął 14 dniowy termin udzielenia informacji. Wniosek skarżący złożył drogą elektroniczną w dniu 7 sierpnia 2015 r. Termin 14 dniowy na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 21 sierpnia 2015 r. Skargę do Sądu skarżący złożył pismem z dnia 29 października 2015 r., a organ po wezwaniu skarżącego pismem z dnia 30 listopada 2015 r., wydał decyzję dnia 16 grudnia 2015 r. o odmowie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czyli ok. cztery miesiące po terminie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Natomiast, w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydłużając 14 dniowy termin do udostępnienia informacji zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p., może to uczynić tylko w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej i jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1469/13). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji, gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Sz 19/11). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r. Odnosząc się do powyższej kwestii należy stwierdzić, że wydanie decyzji przez organ przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd przerosło stan bezczynności w następstwie czego Sąd umorzył postępowanie. Zwłoka jednak w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce, ponieważ organ naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy terminy ustawowe. Z uwagi na powyższe obowiązkiem Sądu było zbadanie przedmiotowej sprawy w oparciu o przesłanki art. 149 p.p.s.a. w celu określenia wpływu bezczynności organu na sytuacją skarżącego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 powołanej ustawy, w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega, nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1a wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417ą § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12 – dostępne na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że kwalifikowana postać bezczynności nie miała miejsca, bowiem organ w dniu 16 grudnia 2015 r. wydał stosowną decyzję. Opóźnienie wyniosło co prawda ok. czterech miesięcy, jednakże skarżący w tym zakresie również nie przejawiał żadnej aktywności zaś na pismo organu z dnia 30 listopada 2015 r. nie udzielił jakiejkolwiek informacji. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje pozostawać w bezczynności. Natomiast sprawa staje się bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie I wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono zaś w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy.