II SAB/Bd 124/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w kwocie [...](jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] listopada 2016 r. P. K. wystąpił do sądu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowy paszarni, budowy 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmiany funkcji pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w miejscowości Ł.. Na wstępie skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęto [...] września 2014 r. W toku postępowania Burmistrz wydał dwie decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy - z [...] marca 2015 r. i [...] maja 2016 r. Obie decyzje zostały uchylone przez SKO w B., odpowiednio [...] maja 2015 r. oraz [...] lipca 2016 r. W toku ponownego postępowania, po drugim uchyleniu decyzji, organ dwukrotnie zawieszał postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oba postanowienia następnie zostały uchylone przez SKO, które stwierdziło brak podstaw do zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącego przewlekłość postępowania nastąpiła od [...] listopada 2014 r., tj. od wniesienia sprzeciwu wobec inwestycji przez mieszkańców gmin Ł. , S. i Ziemowity. Organ prowadził postępowanie z udziałem wszystkich podpisanych pod sprzeciwem i w oparciu zarzuty mieszkańców wydał negatywną decyzję, zamiast kierować się właściwymi przepisami. Zdaniem skarżącego organ podejmował czynności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy np. wystąpił o uzgodnienie decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i podejmował inne czynności pozorne, bądź zbędne. Były nimi spotkania z mieszkańcami bez należytej weryfikacji ich interesu prawnego, wspomniane dwukrotne zawieszenie postępowania - [...].01.2016 r. i [...].03.2016 r., żądanie uzupełnienia wniosku o zbędne dokumenty - podania obsady zwierząt, choć wskazano ją w raporcie oddziaływania na środowisko, umów dzierżawy, oświadczenia rolników o odbiorze gnojowicy i innych danych, które wynikały z załączonej decyzji środowiskowej i innych dokumentów. Skarżący kwestionował też wydane decyzje pod kątem merytorynym oraz kwestionował prawidłowość doręczeń pism z pominięciem pełnomocnika, a także zarzucił nie ustalenie przyczyn i nie ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, nieuzasadnione wyznaczenie odległego terminu załatwienia sprawy. Od [...] lipca 2016 r., tj. od uchylenia przez SKO kolejnej decyzji Burmistrza, organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...] października 2016 r. cz Skarżący zarzucił również, że organ nie wyjaśnił na czym polega skomplikowany charakter sprawy, powodujący konieczność wydłużenia postępowania. Skarżący wskazał też na przykłady popadania w okresowe stany bezczynności. Skarżący zaznaczył , że dwukrotnie inwestor wnosił zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Oba zażalenia SKO uznało za uzasadnione. P. z [...] października 2016 r. Burmistrz poinformował SKO o niemożliwości wydania kolejnej decyzji za względu na wniesienie skargi na decyzję SKO z [...] lipca 2016 r. i przekazanie kompletu akt organowi. W podanych okolicznościach, skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, co zostało sprecyzowane na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – powoływanej jako: "K.p.a.") takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] września 2016 r. skarżący wniósł do SKO w B. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i nie załatwienie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] października 2016r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. SKO wyznaczyło dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy, do [...] października 2016r. uznając, że nie załatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zarządzając jednocześnie ustalenie przyczyn i ustalenia osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 K.p.a. nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 K.p.a. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W odniesieniu do instytucji przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W pojęciu przewlekłości mieszczą się sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo iż żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44). W przypadku stanu przewlekłości postępowania należy też oceniać czynności organu pod kątem ich "pozorowania w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Zastrzec przy tym należy, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W odniesieniu do omawianej kwestii przewlekłości za uzasadniony uznać należy wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż oceniając fakt jej zaistnienia uwzględnić należy także stopień zawiłości sprawy oraz postawę stron tego postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zwraca uwagę w pierwszej kolejności to, że w istocie przedmiot skargi dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowy paszarni, budowy 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmiany funkcji pomieszczeń tuczarni i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w miejscowości Ł., które to postępowanie toczy się przed organami administracji publicznej od 2014r. Zwraca także uwagę dwukrotne wydanie decyzji bez uwzględnienia zarzutów organu odwoławczego w zakresie właściwego procedowania, uwzględnienia właściwych przepisów prawa materialnego i właściwego ustalenia stron postępowania. W świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do niezałatwienia sprawy, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Organ podejmował wprawdzie w toczącym się postępowaniu pewne czynności, z których jednak cześć okazała się pozorna, nastąpiły kilkumiesięczne okresy niepodejmowania jakichkolwiek czynności, a następnie podejmowanie aktów, które nie uzyskały akceptacji organu odwoławczego. Głównie na krytyczną ocenę zasługuje nieuwzględnienie zaleceń podanych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, co doprowadziło do konieczności ponownego wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że do przewlekłości postępowania przyczyniło się nieefektywne, pozorne i niedostatecznie umotywowane podejmowanie czynności takich jak: o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich mieszkańców wymienionych miejscowości bez należytego ustalenia stron postępowania, pomimo wyraźnego wskazania w decyzjach organu odwoławczego (z [...] maja 2015 r. oraz [...] lipca 2016 r.) na konieczność analizy interesu prawnego, umożliwiającego właściwe ustalenie stron postępowania, organizowanie w dniach 12. 02. 2015 r. i [...].01.2016 r. spotkań z mieszkańcami w związku ze złożonym przez zainteresowanego wnioskiem, o skierowanie [...] grudnia 2014 r. projektu decyzji do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który stwierdził brak podstaw do uzgodnienia projektu decyzji, o dwukrotne zawieszenie postępowania: [...].01.2016 r. i [...].03.2016 r., bez analizy stopnia zaawansowania prac planistycznych i bez wyznaczenia okresu zawieszenia i badania dopuszczalności wniosku w zakresie terminu, o żądanie uzupełnienia braków w oparciu o przepisy niemające zastosowania w prowadzonym postępowaniu. Główny jednak wpływ na ustalenie, że doszło do przewlekłości postępowania miało niedoprowadzenie do usunięcia wad wskazanych przez SKO w decyzjach uchylających kolejne decyzje organu, przez pominięcie konieczności analizy właściwych przepisów materialnoprwnych i nieuwzględnienie zaleceń dotyczących konieczności weryfikacji stron postępowania co przez powielanie tych samych uchybień spowodowało przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu przytoczone wyżej okoliczności i analiza działań organu ponad wszelką wątpliwość wskazują, iż organ pozostawał w zawinionej przewlekłości w załatwieniu przedmiotowej sprawy. To zaś uzasadnia badanie czy zaistniałe w sprawie i zarzucane w skardze przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszeniem prawa to stwierdzenie kwalifikowanej formy naruszenia prawa, która sprowadzała się w rozpoznawanej sprawie do podejmowania pozornych i nieefektywnych działań i głównie powtarzalność działań tego typu i dlatego w ocenie Sądu przyjąć należy, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, któremu przypisać można postać kwalifikowanego naruszenia prawa. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w K.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36). "Rażące naruszenia prawa" to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie postępowanie trwa kilka lat od złożenia wniosku. Wprawdzie wydawano decyzje, lecz nie naprawiano błędów wskazanych w decyzjach organu odwoławczego. Przedstawiony charakter uchybień ocenić można jako świadome zaniechanie przez organ sprawnego załatwienia sprawy, jednoznaczną i nie uzasadnioną bierność w podejmowaniu efektywnych czynności koniecznych do jej zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, co doprowadziło do rażącego opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawionego racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Powyższa ocena stanowiła podstawę uznania rażącego naruszenia prawa. Wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 K.p.a.), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy, by taka sytuacja nie uniemożliwiała organowi jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postępowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. II SAB/Wr 43/03, w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09, w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., VI SAB/Wa 51/10, w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 roku, w spr. II SAB/Lu 356/13 ). Na dzień wyrokowania sprawa administracyjna dotycząca ustalenia warunków zabudowy nie została jeszcze załatwiona. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy. W punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w punkcie 3, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a wymierzono Burmistrzowi Miasta grzywnę w kwocie [...](jeden tysiąc) złotych. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804), zasądzając koszty zastępstwa procesowego, opłaty od pełnomocnictwa i koszty wpisu sądowego.