II SAB/Bd 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 167 (sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skargą z dnia [...] 2018 r. J. J. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Wójta Gminy (dalej "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] 2018 r. skarżący zażądał od organu udzielenia informacji publicznej o zarobkach uzyskanych w 2017r. przez sekretarza gminy z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: specjalnego, funkcyjnego i za wieloletnią pracę. W skardze zarzucono, że w terminie przewidzianym ustawą organ nie udzielił żądanej informacji, nie wydał decyzji, jak również nie wezwał do usunięcia braków wniosku. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak poprzedzenia jej ponagleniem w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako kpa). Ponadto organ poinformował, że wnioskowana informacja została udzielona stronie w dniu [...] 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przepis art. 52 § 1 ppsa stanowi bowiem ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 kpa, który w dotychczasowym stanie prawnym przyznawał stronie w tym zakresie prawo złożenia zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a od 1 czerwca 2017 r. uprawnia do wniesienia ponaglenia. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, a więc aktualnie ponagleniem. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy udip tak stanowią. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosownie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności (jej braku) organów podejmowanych w trybie i na zasadach udip, w tym więc i do mającej charakter czynności materialno-technicznej - czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udostępnienia informacji publicznej), przepis art. 37 kpa nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania w postępowaniu dotyczącym czynności udostępnienia informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest więc wymagane poprzedzeniem go jakimkolwiek środkiem zaskarżania (ponagleniem) na drodze administracyjnej. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji, niemniej jednak kwestie te nie były sporne w sprawie. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu udip podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udup). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Wójt Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia [...] 2017 r. informacja stanowi informację publiczną oraz że Wójt Gminy był podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej oznacza, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy pismem z dnia [...] 2018r. udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżącego, co oznacza, że uczynił to dopiero po wpłynięciu do Sądu skargi na bezczynność organu. Tym samym uznać należy, że w momencie wniesienia skargi do Sądu istniała bezczynność organu, lecz do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd bezczynność ta ustała. Ponieważ zatem Wójt Gminy prawidłowo, choć z opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącego udzielając mu wnioskowanej informacji, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza bowiem wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ, choć z opóźnieniem, udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację. Orzekając o kosztach postępowania sądowego Sąd uznał, że poniesionym w sprawie kosztem niezbędnym, w rozumieniu art. 200 ppsa, jest kwota obejmująca wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. i dlatego w pkt 3 sentencji wyroku zasądził jedynie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, odstępując na podstawie art. 206 ppsa od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu całości wskazanych przez niego kosztów z tytułu zastępstwa procesowego (z tytułu reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego). Zgodnie z treścią art. 206 ppsa, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca zaistnienie uzasadnionego przypadku, pozostawił do uznania Sądu, uzależniając wykazanie jego przez Sąd. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. Należy wskazać, że wiadomym Sądowi faktem powziętym z bazy orzeczeń na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl odnośnie spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi w Polsce jest to, iż w tych licznych sprawach sądowoadministracyjnych J. J. reprezentowany przez radcę prawnego S. G., występował z analogicznej treści skargami (m.in. w sprawach sygn. II SAB/Kr 49/18, IV SAB/Wr 55/18, II SAB/Kr 37/18, IV SAB/Wr 46/18, II SAB/Go 10/18, IV SAB/Wr 51/18, II SAB/Go 18/18, II SAB/Go 13/18, IV SAB/Wr 49/18, II SAB/Lu 15/18, II SAB/Lu 26/18, IV SAB/Wr 29/18, IV SAB/Wr 69/17,II SAB/Bk 49/17, II SAB/Gd 21/17, II SAB/Gd 20/17, II SAB/Łd 96/17,II SAB/Bk 43/17, IV SAB/Wr 66/17, II SAB/Bd 21/18, II SAB/Bd 22/18, II SAB/Bd 20/18,II SAB/Bd 24/18). Wszystkie te sprawy cechuje jednorodzajowość i nieskomplikowany charakter. Skargi w poszczególnych sprawach w zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i wskazaniu adresata wniosku tj. organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś takie same. Świadczy to o znikomym wręcz nakładzie pracy radcy prawnego. Przede wszystkim jednak nie sposób w tych warunkach uznać, że niezbędnym do celowego dochodzenia praw skarżącego w dostępie do informacji publicznej było ustanawianie fachowego pełnomocnika. Analogiczność, tożsamość i jednorodzajowość wnoszonych skarg nie wymagała bowiem specjalnej wiedzy ze strony skarżącego czy też specjalnego nakładu jego sił, i tym samym ustanawiania w każdej z tych spraw pełnomocnika. Każdą z nich skarżący mógł zmodyfikować bez potrzeby angażowania fachowego pełnomocnika. Tym samym nie można uznać, aby wnioskowane w skardze koszty zastępstwa procesowego stanowiły koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw, w rozumieniu art. 200 ppsa. Dlatego tez Sąd uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 206 ppsa i odstąpił w związku z tym od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów w całości.