II SAB/Bd 23/09

9 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność K. P. w I. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje K. P. P. w I. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika pieniężnego za remont mieszkania w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. skarżący R. K. - emerytowany funkcjonariusz policji zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w I. o wypłacenie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 r. do 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na to wezwanie Komendant Powiatowy Policji w I. pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. poinformował skarżącego, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości przyznania emerytowi policyjnemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Skarżący w związku z tym wystosował do Komendanta Powiatowego Policji w I. w dniu 16 lutego 2009 r. wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy wypłacenia równoważnika za remont mieszkania. Uzasadniając to wezwanie skarżący wskazał, że stosownie do treści art. 104 § 1 Kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl zaś art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ zobowiązany jest zatem do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Inny sposób załatwienia sprawy, jako odstępstwo od tej zasady, może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach, które w niniejszej sprawie w ocenie skarżącego nie występują. Skarżący podkreślił także, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. Pismo organu informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy z jej wniosku jest bowiem uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji. Wobec tego skarżący stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji w I. uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji i, że skierowane do niego pismo z dnia 28 stycznia 2009 r. nie jest decyzją administracyjną i z całą pewnością nie może wydania takiej decyzji zastąpić. W odpowiedzi na to wezwanie Komendant Powiatowy Policji w I. poinformował skarżącego pismem z dnia 10 marca 2009 r., że jako organ I instancji nie posiada uprawnień do orzekania w sprawie zarówno przyznania, jak i odmowy przyznania emerytom i rencistom policyjnym spornego świadczenia. Wskazał, że taka sytuacja prawna ukształtowana została w wyniku zmiany przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wyniku nowelizacji przepisów cyt. wyżej rozporządzenia uchylona została podstawa do przyznania emerytom i rencistom policyjnym spornego świadczenia oraz przepis dotyczący właściwości organów upoważnionych do wydawania decyzji w sprawach równoważnika w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji nie jest władny do wydania decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika na remont lokalu mieszkalnego. Skarżący w dniu 19 marca 2009 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w I, w sprawie jego wniosku o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, i powołując się na ustawę o Policji, wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w I. do wydania w sprawie wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego, za lata 2006-2007-2008, decyzji administracyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1799/06 ) i wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 102 powołanej ustawy, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 105 tej ustawy. W związku z tym należy zdaniem skarżącego za Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć, że funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego na zasadach i w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Ponadto przywołując treść art. 104 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślił, że zgodnie z tymi przepisami każde pismo wydane w odpowiedzi na wniosek, powinno być wydawane w formie postanowienia na które służy zażalenie lub decyzji administracyjnej na którą przysługuje odwołanie, a nie w formie informacyjnej lub zwykłej odpowiedzi, jak to nastąpiło w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że zażalenie skarżącego na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w I. jest bezzasadne. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił jak przebiegała korespondencja ze skarżącym i stwierdził, że w sprawie niniejszej został zachowany miesięczny termin do jej załatwienia określony w art. 35 § 3 kpa Skarżący w dniu 28 kwietnia 2009 r. złożył do tutejszego sądu zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w I. i wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w I. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika na remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że w trakcie służby w policji (od 15 lutego 1971 r.), oraz po przejściu na emeryturę (16 lutego 1991 r.) pobierał równoważnik na remont mieszkania, a w 2006 r. zaprzestano wypłacania jemu tego świadczenia bez wydania żadnej decyzji. W ocenie skarżącego, w świetle prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt. I OSK 953/07), wydanego w sprawie dotyczącej tego samego zagadnienia, jest to oczywiście bezprawne i dlatego wniósł o wydanie w tej sprawie decyzji. Skarżący podał, że w dniu 8 stycznia 2009 r. pisemnie, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w I., o wypłatę równoważnika za lata kiedy nie był on jemu wypłacany. Komendant Powiatowy Policji w I., uchylił się od wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie i tak samo uczynił Komendant Wojewódzki Policji w B., do którego złożył w dniu 30 stycznia 2009 r. skargę w formie odwołania, na bezczynność podległego mu organu. Komendant Wojewódzki w swoim piśmie odwołał się do szeregu aktów prawnych i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (sygn. Akt U 4/08). Działania te w świetle prawomocnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, których sygnatury przytoczył, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn., akt I OSK 953/07), stwierdzającego nieważność wydanych przez Komendantów Policji decyzji w sprawie odmowy wypłaty równoważnika, są zdaniem skarżącego bezprawne. Wskazując na fakt, iż prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego jest prawem przez niego nabytym już w roku 1971 r. (przyjęcie do służby) i uznawanym dalej po przejściu na emeryturę (w 1991 r.), do roku 2005, wniósł o pozytywne rozpatrzenie zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie Komendant Wojewódzki Policji w B., wniósł o jego odrzucenie i wyjaśnił, że zbadał działalność Komendanta Powiatowego Policji w I. w zakresie przedmiotowej sprawy i nie dostrzegł żadnych naruszeń. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji działał w wyznaczonych przez ustawę terminach, których nie naruszył. Na złożone przez stronę pismo odpowiedział. Zaznaczył, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji i że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Uznał, że w przedmiotowej sprawie, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sposób szczegółowy konkretyzowało organy i ich uprawnienia w zakresie cofania, odmowy przyznania, przyznawania czy zwrotu równoważnika za remont mieszkania, więc w związku z uchyleniem przepisów tego rozporządzenia, brak jest możliwości wydawania decyzji o odmowie przyznania równoważnika za remont mieszkania w stosunku do emerytów i rencistów formacji policyjnej. Żaden z przepisów nie daje bowiem materialnej podstawy, by Komendant Powiatowy Policji w I. czy Komendant Wojewódzki Policji w B. wydawali decyzje względem emerytów Policji. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I SAB 5/01), nie można organowi administracji przypisać bezczynności w przypadku, gdy ze względu na brak stosownych przepisów organ nie miał możliwości załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w przypadku skargi na bezczynność organów w sprawach, w których są wydawane decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postępowanie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wyżej daty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a."]. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś, Postępowanie sądowadministracyjne, wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., str. 62-63). Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest włącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ – Komendant Powiatowy Policji w I. miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 § 3 lub § 4 kpa: czy strona dopełniła wymogów z art. 37 kpa i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku złożonego przez skarżącego. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zastaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną organu odwoławczego. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi stwierdzić należy, że spełnia ona wymogi formalne. Po pierwsze skarga ta dotyczy bezczynności organu w sprawie, w której powinno dojść do wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a), a pod drugie została ona wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, to jest po złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia – Komendanta Wojewódzkiego Policyjnego w B. (art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 kpa). Przechodząc do oceny zasadności skargi podnieść należy, że skarżący – jak wynika to z akt administracyjnych sprawy- pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w I. wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego wraz z należnymi odsetkami. Ponieważ w odpowiedzi na to pismo otrzymał jedynie pismo informacyjne Komendanta Powiatowego Policji, więc pismem z dnia 16 lutego 2009 r. wystosował do niego wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy wypłacenia równoważnika pieniężnego na remont mieszkania, powołując się na treść art. 104 i 105 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa), decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Natomiast gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). W takiej sytuacji nie powinno być wątpliwe dla organu, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie skarżącego (art. 61 § 1 i § 3 kpa). Z pism organu kierowanych do skarżącego w odpowiedzi na jego wezwanie wynika, że tak też organ uznał. Nie wydał jednak w tej sprawie decyzji administracyjnej, bo uważał, że z powodu uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.), który przewidywał możliwość stosowania przepisów tego rozporządzenia także w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, nie ma aktualnie przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie tego równoważnika w stosunku do emerytowanego funkcjonariusza policji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy w momencie złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, to jest pisma z dnia 8 stycznia 2009 r. istniał przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do załatwienia tej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji. Prawem materialnym, które ma w niniejszej sprawie zastosowane jest rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (cyt. powyżej). Analiza przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że taka podstawa prawna istniała. W § 6, 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia przewidziano bowiem dla rozstrzygnięć w przedmiocie przyznawania, odmowy przyznania, cofania, zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego formę decyzji administracyjnej. Nadto w § 9 ust. 1 wskazano organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Wprawdzie przepis ten odnosi się do policjantów pełniących służbę, ale w ocenie Sądu może być on stosowany odpowiednio w stosunku do emerytowanych funkcjonariuszy policji. Przemawia za tym konieczność załatwienia sprawy administracyjnej w sposób umożliwiający jej weryfikację w drodze postępowania odwoławczego przed organem II instancji, a następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wsparciem dla tego poglądu może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1335/06), w uzasadnieniu którego zawarto tezę, że w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. może być podstawą wydania decyzji o cofnięciu równoważnika pieniężnego w stosunku do emerytowanego funkcjonariusza policji (po uchyleniu § 9 ust. 2 tego rozporządzenia zawierającego wskazania organów właściwych), a to z uwagi na konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem (System Informacji Prawnej Lex nr 328783). Mając powyższe na uwadze, uznając że pismo skarżącego z dnia 8 stycznia 2009 r. spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stwierdzić należy, że organ administracji pozostawał w bezczynności do dnia wydania wyroku w tej sprawie, nie wydał bowiem w terminach przewidzianych w art. 35 kpa decyzji administracyjnej, która by to postępowanie zakończyła stosowanie do treści art. 104 kpa. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Policji w I. do wydania w terminie 30 dni decyzji administracyjnej w przedmiocie spornego świadczenia. Podkreślić ponownie należy, że niniejszy wyrok nie przesądza o sposobie załatwienia spawy przez organ.