II SAB/Bd 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego we [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. odrzuca skargę w zakresie jej punktu 3, 2. umarza postępowanie w pozostałej części, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. S. z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych będących w okręgu podległego Prezesowi Sądu we W. z lat 2005-2014. Wnioskodawca zaznaczył, że żądana informacja może być udostępniona na płycie CD/DVD. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że w latach 2005-2014 sędziowie penitencjarni Sądu Okręgowego we W. przeprowadzili [...] wizytacji Zakładu Karnego we W. Podał, że protokoły z wizytacji z lat poprzednich znajdują się w archiwum i nie były sporządzane w formie elektronicznej. Odszukanie ich w dokumentacji znajdującej się w archiwum wymaga dużego nakładu pracy, natomiast przetworzenie w formie zapisu na płycie CD wiąże się z nakładem finansowym. W związku z powyższym organ przesłał wnioskodawcy wyciąg z protokołu z wizytacji Zakładu Karnego we W. przeprowadzonej w 2012 r. - protokół z dnia [...] listopada 2012 r. oraz wyciąg z lustracji przeprowadzonej w 2013 r. - protokół z dnia [...] lutego 2014 r., przez sędziego wizytatora ds. penitencjarnych i wykonywania orzeczeń. Dalej organ podał, że pozostała cześć protokołów zawiera dane osobowe podlegające ochronie prawnej i nie podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej złożył R. S. wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Prezesa Sądu Okręgowego we W. w sprawie [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi (art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej); 4) wymierzenie organowi grzywny mocą art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 u.d.i.p., poprzez błędne kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej w żądanym zakresie; 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie bez zbędnej zwłoki; 3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak wydania decyzji w sytuacji, gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony; 4) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., poprzez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił mu żądanej informacji, ani nie wydał w sprawie decyzji. Tym samym, na obecnym etapie, wobec nie rozstrzygnięcia sprawy, organ znajduje się w zwłoce. Prezes Sądu Okręgowego we W. będąc w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej udostępnił skarżącemu jedynie [...] sprawozdania. Skarżący podkreślił, że sprawozdania z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu bez żadnych dodatkowych warunków. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że ostatecznie udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną w postaci protokołów z wizytacji Zakładu Karnego we W. za lata 2005-2014. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 30.11.2011 r. sygn. akt I OSK 1991/12 i z 24.05.2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23.04.2010 r. sygn. akt I OSK 646/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 cyt. ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2). Nie budzi wątpliwości to, że Prezes Sądu Okręgowego we W., jako podmiot reprezentujący sąd na zewnątrz, jest organem administrującym i w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych będących w okręgu podległego prezesowi sądu z lat 2005-2014. W odniesieniu do tak sformułowanego żądania rację przyznać należy skarżącemu, że według ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych dane te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. W świetle przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej sprawujące władzę sądowniczą sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz (art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji RP). Sądy, jako organy władzy sądowniczej wydające wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, wykonują zadania w imieniu państwa, którego funkcje realizują. Są to więc organy władzy publicznej powołane do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 427), sądy powszechne (rejonowe, okręgowe, apelacyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego. Sądy powszechne wykonują również inne zadania z zakresu ochrony prawnej, powierzone w drodze ustaw (art. 1 § 3). Z przepisów ustrojowych wynika, że główną funkcją sądów jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a funkcją uzupełniającą wykonywanie również innych zadań z zakresu ochrony prawnej, powierzonych w drodze ustaw. Należy do nich m.in. postępowanie wykonawcze uregulowane w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.), zwanej dalej k.k.w. Ustawodawca w art. 32 k.k.w. powierzył sędziemu penitencjarnemu nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, kary aresztu, tymczasowego aresztowania, zatrzymania oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie zamkniętym, a także kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. W ramach nadzoru penitencjarnego sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności (art. 33 § 1 k.k.w.). Następnie, z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu sprawowania nadzoru penitencjarnego (Dz. U. Nr 152, poz. 1496 ze zm.) wynika, że nadzór penitencjarny sprawuje sędzia penitencjarny sądu okręgowego, w którego okręgu wykonywane są kary oraz środki zabezpieczające i przymusu (§ 1 ust. 1), w zakresie określonym w § 2-4 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, z przebiegu wizytacji sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie, które winno zawierać m.in. szczegółową ocenę pracy wizytowanej jednostki. Analizując charakter sprawozdań z wizytacji, których udostępnienia żąda skarżący, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 19.12.2007 r., IV SA/Po 652/07). Takie stanowisko wyrażono również w wyrokach WSA w Lublinie z 8.06.2006 r., II SAB/Lu 19/06, WSA w Warszawie z 7.05.2004 r., IV SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z 21.08.2008 r., II SAB/Bk 36/08. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek administracyjnych. Mając to na uwadze sąd uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja dotycząca sprawozdań z wizytacji w zakładach karnych i aresztach śledczych podlegających nadzorowi penitencjarnemu sądu ma charakter informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem sposobu działania władzy sądowniczej w zakresie powierzonego jej tzw. nadzoru penitencjarnego, polegającego na nadzorze nad legalnością i prawidłowością przebiegu wykonywania kary pozbawienia wolności, kary aresztu, tymczasowego aresztowania, zatrzymania oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie zamkniętym, a także kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Powstałe w następstwie wizytacji sprawozdanie ma charakter dokumentu wewnętrznego (mimo że jego odpisy przesyłane są do kontrolowanego zakładu, do Ministerstwa Sprawiedliwości i innych podmiotów wymienionych w § 7 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2003 r., w których strukturze i nadzorze pozostają zakłady karne i areszty śledcze), generalnie bowiem nie jest on skierowany do podmiotów zewnętrznych. Jest to dokument przechowywany we właściwym sądzie okręgowym (lub wojskowym sądzie garnizonowym). Niemniej nie można mieć wątpliwości, że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Został bowiem wytworzony przez podmiot uprawniony (sędziego penitencjarnego, a więc funkcjonariusza publicznego) w ramach realizacji powierzonych mu zadań i służy do celów określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy (Rozdział V "Nadzór penitencjarny"). Trzeba zauważyć, że dokumenty urzędowe, nawet gdyby miały charakter wewnętrzny, nie są wyłączone z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. O udostępnieniu takich dokumentów decyduje ich treść. W przedmiotowej sprawie treść sprawozdań z wizytacji w ramach nadzoru penitencjarnego niewątpliwie zawiera informacją publiczną dotyczącą trybu działania władz publicznych. Istotne jest to, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu całej żądanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia, ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, organ przy piśmie z [...] lutego 2015 r. przesłał skarżącemu żądane informacje. Dlatego też postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji wyroku. Badając przedmiotową skargę Sąd miał także na względzie to, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (vide np. wyrok WSA w Olsztynie z 13.11.2014 r., II SAB/Ol 115/14, wyrok WSA w Krakowie z 29.10.2014 r., II SAB/Kr 330/14). Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Organ nie był bierny wobec wniosku skarżącego, pierwotnie przesyłając mu część informacji, równocześnie informując o swoim stanowisku co do charakteru żądanej informacji, a finalnie udostępniając skarżącemu żądaną informację. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego w przedmiocie rozstrzygnięcia na podstawie art. 23 u.d.i.p. należy zauważyć, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, gdyż kwestia ta nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Wymierzenie bowiem grzywny w oparciu o niniejszy przepis możliwe jest wyłącznie w wyniku ustalenia wyczerpania znamion czynu zabronionego w ramach postępowania karnego, a nie w drodze postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.01.2011 r., II SAB/Rz 49/10, CBOSA; M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej [w:] Sądowa kontrola bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej w świetle karnoprawnej ochrony prawa do informacji publicznej, Oficyna 2008). Zatem skargę w zakresie jej punktu 3 należało odrzucić, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, w szczególności kosztów sporządzenia skargi oraz kosztów wysłanej w sprawie korespondencji. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 § 1 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. Zgodnie z cyt. przepisem, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wykraczające poza zakres tego katalogu koszty związane z prowadzeniem korespondencji oraz koszty sporządzenia skargi, nie mogły podlegać zasądzeniu, czy też zwrotowi na rzecz skarżącego (vide postanowienie NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1490/09, LEX nr 743273, wyrok WSA w Lublinie z 22.05.2014 r., III SA/Lu 935/13, LEX nr 1531902, wyrok WSA w Lublinie z 29.04.2014 r., III SA/Lu 932/13, LEX nr 1526277).