II SAB/Bd 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. S. z dnia 2 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odrzuca skargę w zakresie jej punktu 3. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek R. S. z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wszystkich wyroków Sądu Okręgowego w B. wraz z uzasadnieniami z lat 2010-2013 wydanych w sprawach rejestrowanych w repertorium "[...]" pod symbolem [...]. Skarżący zaznaczył, że żądana informacja może być udostępniona na płycie CD/DVD. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. przesłał skarżącemu kserokopie zanonimizowanych wyroków Sądu Okręgowego w B. w sprawach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] wskazując, że są to wyroki reprezentatywne dla tej kategorii spraw. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej złożył R. S. wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Prezesa Sądu Okręgowego w B. w sprawie [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi (art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej); 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania. Skarżący organowi zarzucił naruszenie: --art. 1 ust 1 w zw. z art. 2 ust 1 u.d.i.p., poprzez błędne kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej w żądanym zakresie; --art. 13 ust 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie bez zbędnej zwłoki; --art. 16 ust 1 u.d.i.p., poprzez brak wydania decyzji w sytuacji gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony; --art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust 3 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., poprzez długotrwałą bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji, ani nie wydał w sprawie żadnej decyzji. Tym samym, na obecnym etapie, wobec nie rozstrzygnięcia sprawy organ znajduje się w zwłoce. Prezes Sądu Okręgowego w B. będąc w posiadaniu całości wnioskowanej informacji publicznej (okoliczność bezsporna) udostępnił [...] wyroków oraz zawiadomił skarżącego, iż są one reprezentatywne dla danej kategorii w związku z czym uznał, iż jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji w trybie właściwym dla dostępu do informacji publicznej na wniosek pisemny. Wniosek nie zawierał ograniczenia żądanej informacji do wyroków reprezentatywnych, zatem organ winien udostępnić wszystkie posiadane wyroki wraz z uzasadnieniami (o ile były sporządzone) zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. Ponadto, skarżący podkreślił, że wyrok z zasady w każdym postępowaniu cywilnym ogłaszany jest publicznie (art. 154 § 2 k.p.c.), a zatem wyrok jest informacją publiczną, co znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego wyrok mieści się w kategorii dokumentów, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 16.12.2005 r. OSK 1782/04, wyrok WSA w Warszawie z 25.05.2004 r. II SAB/Wa 83/04, wyrok WSA w Warszawie z 25.04 2004 r. II SAB/wa 58/04), a zatem co do zasady wnioskodawca może żądać udostępnienia wyroków. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że żądane przez skarżącego informacje publiczne należało traktować jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1. Żądane przez wnioskodawcę informacje dotyczyły [...] prawomocnie zakończonych postępowań. Przygotowanie wszystkich orzeczeń z uzasadnieniami i ich anonimizacja wymagałoby oddelegowania do wykonywania tych czynności pracownika, co zważywszy na obciążenie pracą wydziału nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W ocenie strony skarżącej, bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w B. polega na nieudostępnieniu informacji publicznej (niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji), w zakresie wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. Poza sporem jest, że Prezes Sądu Okręgowego w B. to podmiot obowiązany do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności, podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności. Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie udostępnione zostały, będące w posiadaniu organu, informacje publiczne w postaci, przesłanych za pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., dwudziestu zanonimizowanych wyroków reprezentatywnych dla kategorii spraw [...]. Prezes Sądu nie rozpoznał zatem wniosku w pełnym zakresie. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądaną informację należało traktować jako przetworzoną. Skoro tak, to organ nie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji wymagającej przetworzenia w formie decyzji. Merytoryczna ocena, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją publiczną prostą czy informacją publiczną przetworzoną powinna nastąpić w drodze decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej, obok wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego przepisu wynika podział informacji publicznej na przetworzoną oraz informację prostą. O ile udostępnienie informacji publicznej prostej następuje bezwarunkowo, to skuteczność żądania udzielenia informacji przetworzonej ustawodawca na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnił koniecznością, by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ma on stanowić ochronę podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przed nadmiarem wniosków dotyczących tej właśnie formy informacji, mogących dezorganizować ich pracę. Jednak to podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji przetworzonej, odmawiając jej udzielenia musi wykazać, że informacja ta nie jest istotna dla ogółu obywateli. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W projekcie natomiast do powyższej ustawy stwierdza się, że informacja przetworzona to informacja "w postaci segregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji." W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym przyjęto, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych (vide wyroki NSA z 17 października 2006 r. I OSK 1374/05 – Lex 281369, WSA w Warszawie z 27 czerwca 2007 r. II SA/Wa 112/07 – Lex 340009, WSA w Krakowie z 25 marca 2008 r. SAB/Kr 122/07 – cbois). Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (vide wyrok NSA z 30 października 2008 r. I OSK 951/08 – Lex 570419 oraz E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, Przegląd Sądowy nr 7-8/2004 s. 157). Stanowisko organu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną powinno skutkować, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy, wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia tejże informacji. Reasumując należy stwierdzić, że wnioskowana informacja objęta wnioskiem skarżącego ma charakter informacji publicznej. Z tego względu, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien udostępnić żądane informacje w formie określonej we wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji, gdyż jest ona informacją przetworzoną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ winien wydać stosowną decyzję w oparciu o art. 16 ustawy. Nie czyniąc tego, organ pozostaje w bezczynności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do żądania ukarania Prezesa Sądu Okręgowego w B. zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd wyjaśnia, że przepis powyższy stanowi przepis karny, co powoduje, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego. W konsekwencji sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz 49/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 47/13, Baza NSA). Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę w zakresie żądania ukarania skarżonego organu (pkt 3 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym z uwagi na brak znamion zaniedbań ze strony organu, który wniosek z datą wpływu z dnia [...] grudnia 2013 r. rozpoznał poprzez udzielenie informacji pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Nie można czynnościom organu przypisać zaniedbania i zaniechania. Organ jedynie błędnie wywiódł, że udzielenie informacji poprzez wskazanie dwudziestu reprezentatywnych wyroków o symbolu [...] za lata 2010-2013. wyczerpuje w całości żądanie skarżącego. Podkreślić należy, że skarżący po otrzymaniu odpowiedzi organu milczał, nie dając stanowiska, że informacja jest niepełna. Dopiero po roku uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Zważyć należy, że organ w przedmiotowej sprawie nie milczał wobec wniosku strony. Nadto, skarga na bezczynność mogła zostać złożona niezwłocznie po uzyskaniu przez skarżącego przesłanego pocztą stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., o ile zasadność tego stanowiska skarżący kwestionował, zaś skargę wywiódł on dopiero dnia [...] stycznia 2015 r. W świetle powyżej opisanej sytuacji nie zaszły, w ocenie Sądu, przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w przypadku, gdy bezczynność organu, nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, w szczególności kosztów sporządzenia skargi oraz kosztów wysłanej w sprawie korespondencji. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 § 1 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. Zgodnie z cyt. przepisem, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wykraczające poza zakres tego katalogu koszty związane z prowadzeniem korespondencji oraz koszty sporządzenia skargi, nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego (vide postanowienie NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1490/09, LEX nr 743273, wyrok WSA w Lublinie z 22.05.2014 r., III SA/Lu 935/13, LEX nr 1531902, wyrok WSA w Lublinie z 29.04.2014 r., III SA/Lu 932/13, LEX nr 1526277).