II SAB/Bd 36/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego K. J. z dnia [...] lutego 2021 r., 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] Szpitala [...] w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. w części obejmującej żądanie przesłania skarżącemu kopii (skanów) faktur za usługi wystawionych przez Szpital dla celów wewnętrznych, 4. zasądza od Dyrektora [...] Szpitala [...] w [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący K. J. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. [...] w Ś. (dalej powoływanego też jako Szpital lub organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 Konstytucji RP - przez niezastosowanie i nieudzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji publicznej, 2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej powoływana jako "u.d.i.p.") - przez niezastosowanie, tj. nieudostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, 3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezastosowanie, tj. nieudostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie w przewidzianym w tym przepisie 14-dniowym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. [...] w Ś. do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji, które nie zostały do chwili obecnej udostępnione, tj. zobowiązanie do udostępnienia faktur na usługi cateringowe wystawione przez Szpital dla Szpitala, faktur oraz innych dokumentów za usługi oraz sprzedaż wystawionych przez Szpital dla celów wewnętrznych, w tym również za obiady dla pracowników - za okres od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, a ponadto o stwierdzenie, że Szpital dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie od Szpitala na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości [...] zł oraz poniesionych przez skarżącego kosztów skorygowania skargi w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dnia [...] lutego 2021 r. złożył za pośrednictwem skrzynki ePUAP do Szpitala wniosek o udostępnienie w ramach informacji publicznej kopii (skanu) wystawionych przez Szpital w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2020 r.: faktur dotyczących usług cateringowych wystawionych przez Szpital dla podmiotów zewnętrznych, faktur dotyczących usług cateringowych wstawionych przez Szpital dla Szpitala oraz faktur i innych dokumentów za usługi oraz sprzedaż wystawionych przez Szpital dla celów wewnętrznych, w tym również za obiady dla pracowników. W dniu [...] lutego 2021 r. Szpital przesłał odpowiedź na złożony przez skarżącego wniosek, wskazując w piśmie przewodnim, że przesyła skan wstawionych przez Szpital w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2020 r.: 1) faktur za usługi cateringowe dla celów wewnętrznych dot. faktur za obiady dla pracowników oraz 2) faktur za usługi cateringowe wystawione przez Szpital dla podmiotów zewnętrznych. Jednocześnie w piśmie przewodnim wskazano, że w tym okresie Szpital nie wystawiał innych faktur na usługi cateringowe dla celów wewnętrznych. Tymczasem, jak podkreślił skarżący, w rzeczywistości do pisma przewodniego zostały dołączone (pod różnymi nazwami plików) wyłącznie faktury w zakresie usług cateringowych wystawione przez Szpital dla podmiotów zewnętrznych we wskazanym we wniosku okresie. Szpital nie udostępnił natomiast skarżącemu faktur wystawionych dla celów wewnętrznych dotyczących obiadów dla pracowników, pomimo że w piśmie przewodnim zostało wskazane, że dokumenty te są udostępniane. Skarżący zaznaczył przy tym, że z informacji, które posiada, wynika, że we wskazanym okresie Szpital korzystał z usług cateringowych, na co wskazują chociażby zdjęcia z pikniku dla pracowników Szpitala zamieszczone na fanpage'u Szpitala na portalu społecznościowym Facebook w dniu [...] lipca 2020 r. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, za całkowicie niewiarygodne należy uznać stwierdzenie zawarte w piśmie przewodnim, że Szpital nie wystawiał w tym okresie faktur dla celów wewnętrznych na usługi cateringowe. Informację o braku tych faktur należy więc uznać za próbę obejścia obowiązku udostępnienia informacji w tym zakresie. Powyższe stanowi zdaniem skarżącego o zasadności przedmiotowej skargi, skoro organ nie udostępnił w ustawowym terminie wnioskowanej informacji, ani też nie podjął innych czynności czy aktów przewidzianych w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę (data wpływu skargi do Szpitala – [...] marca 2021 r.) organ wskazał, że w całości uwzględnił wniesioną skargę w ramach tzw. "autokontroli" oraz, że udzielił już brakującej informacji publicznej i przekazał skarżącemu informację w zakresie faktur wystawionych dla celów wewnętrznych dotyczących obiadów dla pracowników. Innych faktur dla celów wewnętrznych Szpital zaś nie wystawiał, co zostało wskazane już w odpowiedzi na wniosek. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przy udostępnianiu informacji publicznej doszło do omyłki, jednak nie nastąpiło to z winy Szpitala, gdyż do o odpowiedzi na wniosek został dołączony plik o nazwie 2B_Załącznik nr2_faktury wewnętrzne_2019, a po kliknięciu na przedmiotowy plik otwiera się inny dokument 2A_Załącznik nr1_faktury zewnętrzne_2020. Nazwę dokumentu i zawartość pliku zaczytuje ePUAP, wiec nie ma w tym przypadku możliwości, żeby pracownik organu wpisał poprawną nazwę dokumentu i przez pomyłkę załączył inny plik. Organ nie wie więc dlaczego system dołączył plik z inną zawartością. Brakujący dokument został jednak w dniu [...] marca 2021 r. wysłany do skarżącego. Zdaniem organu jego działanie nie stanowiło bezczynności, jako że Szpital odpowiedział na przedmiotowy wniosek w terminie, część dokumentów była prawidłowa, a brak pozostałych spowodowany był jakimś bliżej nieokreślonym błędem systemu. Dodatkowo organ podkreślił, że skarżący złożył do szpitala w krótkim czasie dużą liczbę wniosków o udostępnienie informacji, na które organ po ich analizie dokonuje terminowych odpowiedzi. Z uwagi na uwzględnienie skargi oraz okoliczności sprawy organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nieobciążanie organu kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi, co czyniło bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązanie do załatwienia wniosku, ale obligowało sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności. Bezspornym jest, że informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym przy użyciu platformy ePUAP w dniu w dniu [...] lutego 2021 r., mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym majątku którym dysponują, a także informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie ich działania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 lit. a i b u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że wykonując zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia jednostka organizacyjna działająca w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jaką jest utworzony i nadzorowany przez Województwo Kujawsko-Pomorskie Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych [...] w Ś., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczyło informacji publicznej związanej z zasadami funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. nie określa żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), a zapisy u.d.i.p. jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. Dlatego też za dopuszczalną uznaje się formę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstowej wiadomości elektronicznej przesłanej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Co ważne taki sposób złożenia wniosku może być realizowany w sprawach o udostępnienie informacji publicznej zarówno z wykorzystaniem zwykłej poczty elektronicznej, jak i platformy ePUAP. Zaznaczyć należy też, że to na organach spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego działania i właściwego obsługi oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (poczty elektronicznej, systemów ePUAP). Skutki błędów i nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15 i wyroku NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie mogą one też zwalniać organy z zarzutu bezczynności. Problemy organizacyjne i techniczne nie stanowią bowiem przesłanki wskazującej na brak bezczynności organu w załatwieniu wniosku o udostępnieni informacji publicznej. Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych [...] w Ś., jak podkreślono, wykonuje zadania publiczne związane z ochroną zdrowia, a zatem w tym zakresie mają do niego zastosowanie, spoczywające na organach administracji, wskazane standardy działania dotyczące obsługiwania oficjalnych systemów służących do komunikacji, w tym systemów ePUAP i poczty elektronicznej. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie całości wnioskowanej informacji nie nastąpiło w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem z urzędowego poświadczenia przedłożenia wniosku wynika, iż wniosek został doręczony adresatowi w dniu [...] lutego 2021 r., co oznacza, że 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej upływał z dniem [...] lutego 2021 r. Tymczasem organ udzielił skarżącemu pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wraz z załącznikami (data odczytania przez skarżącego – 26 luty 2021 r.) jedynie częściowej odpowiedzi na wniosek, gdyż obejmującej jedynie skany faktur za usługi cateringowe wystawione przez Szpital dla podmiotów zewnętrznych, natomiast nie przesłał skarżącemu skanów faktur za usługi wystawionych przez Szpital dla celów wewnętrznych, w tym za obiady dla pracowników, co stanowi przedmiot szczegółowo opisanego zarzutu skargi. Okoliczność tę w istocie potwierdził organ w odpowiedzi na skargę, wskazując że doszło do niezawinionej przez organ omyłki, do bliżej nieokreślonego błędu systemu w następstwie czego nie został załączony do ww. pisma z dnia [...] lutego 2021 r. plik ze skanami faktur wystawionych przez Szpital dla celów wewnętrznych oraz, że brakujące faktury zostały przesłane skarżącemu wraz z pismem z dnia [...] marca 2021 r. (data odczytania przez skarżącego – [...] marca 2021 r.). Organ nie udostępnił więc skarżącemu pełnej informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania całości przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powołana bowiem w odpowiedzi na skargę okoliczność "omyłki organu" w zakresie obsługi oficjalnego systemu komunikacji z organem niezależnie od tego czy jest ona zawiniona czy też nie – zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami – obciąża organ i jako taka nie zwalnia go z zarzutu bezczynności. Jednocześnie podkreślić należy, że Szpital nie przedłożył dowodu potwierdzającego błąd w działaniu elektronicznego systemu służącego do komunikacji ze Szpitalem. W sprawie ustawowy maksymalny termin do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej upływał – jak wskazano - z dniem [...] lutego 2021 r. r. Bezspornym jest, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej po upływie tego terminu, gdyż ostatecznie nastąpiło to pismem z dnia [...] marca 2021 r., a więc już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Stanowi to o dopuszczeniu się przez organ bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, co Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. w części obejmującej żądnie przesłania skarżącemu kopii (skanów) faktur za usługi wystawionych przez Szpital dla celów wewnętrznych, które to żądania zostało opisane w uzasadnieniu skargi, jako okoliczność mająca stanowić o bezczynności organu. Nie zwalniało to jednak Sądu z obowiązku orzekania ani odnośnie tego czy do bezczynności organu doszło w sprawie stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani od oceny charakteru bezczynności stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając więc charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a ppsa – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (vide wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2808/15 i z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – dostępne jw.). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność (vide: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14 – dostępny jw.). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 – dostępny jw.). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (vide wyroki NSA: z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15 i z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 – dostępne jw.). W okolicznościach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że opóźnienie w załatwieniu całego wniosku skarżącego nie było nadmierne, że organ ostatecznie udostępnił skarżącemu pełną wnioskowaną informację po wniesieniu przedmiotowej skargi, że w sprawie nie mamy do czynienia ze złą wolą organu, lekceważeniem przepisów prawa, czy chęcią zignorowania wniosku skarżącego, lecz nieprawidłową obsługą przez organ platformy ePUAP. Z tych przyczyn nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej w sprawie bezczynności jako rażąco naruszającej prawo, w związku z czym Sąd w pkt 2 sentencji wyroku nie stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powoływane przez organ okoliczności związane z przyczyną braku udostępnienia w terminie skarżącemu pełnej wnioskowej informacji publicznej, stanowiły podstawę do oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności, a nie przesłankę – jak podkreślono to wcześniej – do uwolnienia organu z zarzutu bezczynności, jako że to na organie spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego działania i właściwej obsługi oficjalnych systemów służących do komunikacji z organami. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. Konsekwencją uwzględnienia skargi oraz wyrażonej w art. 200 p.p.s.a. zasady odpowiedzialności za wynik sprawy przy orzekaniu o kosztach postępowania, Sąd w pkt 4 sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które złożył się koszty sądowe obejmujące wpis od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego przez pełnomocnika (480 złotych) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 złotych). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania determinowane było w niniejszej sprawie wynikiem sprawy oraz przepisami określonymi w art. 205 § 2 kpa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Wykluczało to możliwość zaliczenia do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego kosztów skorygowania skargi w kwocie [...]zł. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.