II SAB/Bd 47/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi D. K. - Z. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r., przesłanym do Miejskiego Zarządu Dróg (MZD) w T., skarżąca D. K. - Z. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie drogą elektroniczną: Umowy zawartej z [...] Z. K., Wszystkich dokumentów powstałych w wyniku realizacji tej umowy, np. kosztorys inwestorski dla zadania pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.", Protokołów odbioru dotyczących realizacji wskazanej w pkt. 1 Umowy." W odpowiedzi na ww. wniosek Dyrektor MZD w T. pismem z dnia [...] maja 2020 r. zawiadomił, że informacje o które wnosi skarżąca nie są informacjami o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udip"), ponieważ ocena charakteru żądanej informacji wyklucza możliwość uznania tej informacji za informację o sprawach publicznych. Dyrektor MZD w T. podniósł, że analiza treści żądanej informacji prowadzi do wniosku, że jest on tożsamy z wnioskiem złożonym przez D. Z. z dnia [...].04.2020 r. Co więcej żądanie wnioskodawczyni łączy koincydencja czasowa, a mianowicie odpowiedź organu na wniosek z dnia [...].04.2020 r. D. Z. otrzymał drogą elektroniczną [...].04.2020 r. o godzinie 13:38, a już tego samego dnia, tyle że o godzinie 19:26 przesłany został wniosek wnioskodawczyni. Organ podkreślił, że D. Z. został pozwany przez Organ -Gminę M. T. - Inne w procesie o ochronę dóbr osobistych w postaci dobrego imienia, autorytetu, zaufania do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Po wniesieniu tego powództwa, D. Z. nieustannie kieruje do organu korespondencję, w której żąda udostępnienia informacji publicznej w różnym zakresie w związku z tym powództwem. W przeciągu ostatnich trzech lat do organu wpłynęło około 60 wniosków o dostęp do informacji publicznej, w tym też wnioski złożone, dotyczące żądania udostępnienia kilku informacji w ramach jednego wniosku. Angażuje to siły i środki po stronie organu, które zgodnie z przedmiotem działalności, powinien poświęcić na realizację zadań publicznych i dobru publicznemu. Tymczasem organ i jego pracownicy, zaangażowani są w odpowiadanie na liczne wnioski wnioskodawcy składane w jego prywatnej sprawie, co stanowi w ocenie organu obejście prawa. Zdaniem organu składanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym przetargu na rozbudowę ul. [...] w T. nie może być uznane za ,,sprawę publiczną", a jest nadużyciem prawa do informacji publicznej. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 udip poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie MZD w T. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MZD w T. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skład orzekający w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 32/20 i uznaje ją za swoją, w sprawie ze skargi na bezczynność MZD w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie tej wniesiono również o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie drogą elektroniczną informacji tożsamych z informacjami żądanymi w niniejszej sprawie W sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 32/20 skarżącym był D. Z.. Natomiast w niniejszej sprawie skarżącą jest D. K. – Z. – partnerzy tej samej kancelarii prawnej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy stwierdzić, że MZD jako jednostka budżetowa Gminy M. T. należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, a przez to jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Wskazać również wypada, że wnioskodawca, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 kwietnia 2020r. sygn. akt. I OSK 848/19, który to pogląd Sąd w niniejszym postępowaniu podziela, określone fakty czy dane nie tracą waloru informacji publicznej przez to tylko, że są lub będą przedmiotem, czy dowodem, w innych sprawach. Nie można wszak przymiotu np. dokumentu urzędowego oceniać wedle jego sposobu wykorzystania. Jego charakter jest zdeterminowany sposobem wytworzenia czy jego pochodzeniem czy wreszcie treścią, a nie potrzebą, jaka jest źródłem udostępnienia. Jednakowoż innym zagadnieniem jest kwestia udostępnienia owej informacji wnioskodawcy. Zauważyć należy, że jeśli ze sprawy wynika, iż podmiot żądający nadużywa swego prawa, albo ma możliwość uzyskania informacji w innym trybie, zwłaszcza w toczącym się postępowaniu przed organami państwa, nie może korzystać z przepisów ustawy. Jest to bowiem sprzeczne z jej celem. W takim kontekście należy odczytywać orzeczenia, które odmawiają udostępnienia informacji publicznej żądanej dla użycia w toczącym się innym postępowaniu (jak większość wskazanych w motywach zaskarżonego wyroku), bo dowodzą one możliwości wykorzystania innych procedur, czy wręcz niegodziwego wykorzystania informacji (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16, CBOSA). Jeżeli wnioskodawca podaje cel żądania, choć nie musi, to niepodobna go nie dostrzec. Jakkolwiek od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie można pomijać regulacji art. 1 ust. 2 ustawy, wedle której nie narusza ona innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Za zasadny uznać należy wniosek, że domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt I OPS 7/13, jak i w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 oraz postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji czego przyjęto, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16, 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14; 4 lutego 2015 r., sygn. I OSK 430/14; 30 października 2012 r., sygn. I OSK 1696/12; 30 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 617/14; 12 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2496/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 04 grudnia 2019r., w sprawie o sygn. akt. I OSK 997/18, w którym wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 ,,sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących, wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Nadużycie prawa do informacji publicznej jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie widoczne, gdy żądane dane, dokumenty i informacje dotyczą kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej. Ujawnienie takiej okoliczności wyklucza przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej W rozpoznawanej sprawie, wnioskodawczyni, będąca jednocześnie radcą prawnym domagała się w ramach dostępu do informacji publicznej przekazania umowy. Jednakże dokument w postaci umowy nie jest informacją publiczną. Umowa natomiast może być nośnikiem informacji publicznej. Skarżąca nie wskazała jakiej informacji domaga się w odniesieniu do umowy zawartej ze Z. K.- [...], czy chodzi o środki finansowe czy jest zainteresowana inną informacją i jaką. Jako profesjonalistka powinna wyraźnie sformułować żądanie, a tego nie uczyniła, zaś umowa jako dokument nie spełnia kryterium informacji publicznej. Umowa nie jest dokumentem wytworzonym przez organ samodzielnie, a więc nie stanowi dokumentu urzędowego, którymi są np. akty administracyjne i ich rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Umowa jest zgodnym oświadczeniem woli przynajmniej 2 stron, zatem nie może być kwalifikowana jako dokument urzędowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy druga strona funkcjonariuszem publicznym nie jest. Nie mieści się zatem w definicji dokumentu urzędowego, a skarżąca nie sformułowała w jakim zakresie jest zainteresowana treścią umowy. Żądanie zatem przekazania umowy nie jest żądaniem udzielania informacji publicznej. Ewentualne żądanie udzielenia informacji publicznej zawartej w umowie, wymagałoby anonimizacji danych, które już taką informacją nie są. Nie można też stwierdzić, że informacją publiczną są "wszystkie dokumenty związane z realizacją zadania inwestycyjnego". Ani wniosek tak sformułowany nie precyzuje właściwie żądania, ani takie dokumenty same w sobie nie stanowią informacji publicznej. Informacją publiczną jest stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy konkretna informacja o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i ich rozstrzygnięć. Informacją publiczną są np. stosownie do art. 6 ust 1 pkt 5 ustawy informacje o majątku publicznym. Wymaga to jednak od wnioskodawcy precyzyjnego określenia żądania, zwłaszcza w przypadku, gdy wniosek składa prawnik, czynnie wykonujący zawód radcy prawnego. Celem dostępu do informacji publicznej nie jest wejście w posiadanie zbioru dokumentacji innego podmiotu, tylko uzyskanie informacji o wydatkach publicznych czy innych danych mających charakter informacji publicznej. Również informacją publiczną nie są kalkulacje kosztów, jeśli nie przekładają się na wydatki środków publicznych, a za taki dokument należy uznać kosztorys inwestorski. Kosztorys powykonawczy może być źródłem informacji publicznej, a nie wewnętrzna kalkulacja inwestora. Poza tym na uwagę zasługuje fakt, że skoro skarżąca pomimo tego, iż jest prawnikiem nie określa właściwie żądania, to w ocenie Sądu organ był uprawniony do oceny złożonego wniosku w przedstawionym przez skarżącą kształcie, bez wzywania o sprecyzowanie wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ skupił się na okolicznościach towarzyszących relacji ze skarżącą, w tym także jej partnerem z kancelarii D. Z. uznając, że skoro używa ona instytucji dostępu do informacji we własnym celu, a nie w obiektywnie pojętym interesie publicznym, żądanie takie nie stanowi informacji publicznej. Tak daleko idącego stanowiska Sąd nie podziela, gdyż co do zasady informacja publiczna nie traci tego atrybutu przez sposób jej wykorzystania. Natomiast okoliczności mogące świadczyć o nadużywaniu prawa przez skarżącą mogą zaś stanowić przeszkodę do uzyskania takiej informacji. Niewątpliwie oczywiste wykorzystanie żądanych informacji w celu indywidualnym, zaspokojenia własnych interesów, na potrzeby toczących się postępowań, liczba składanych wniosków (głównie przez D. Z.), ich częstotliwość pozwalają w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić, że skarżąca wraz z partnerem z kancelarii nadużywa prawa i działa sprzecznie z intencją ustawodawcy do korzystania z instytucji dostępu do informacji w celu opisanym powyżej tj. dobrze pojętym interesie publicznym. Nie zmienia tej oceny stanowisko skarżącej, że w drodze kontroli potwierdzono jakieś nieprawidłowości w działaniach organu. Istnieją bowiem odpowiednie procedury do dochodzenia roszczeń i możliwości kontroli funkcjonowania organu. W ocenie jednak Sądu nawet ich pozytywny skutek nie daje przyzwolenia na wykorzystywanie instytucji dostępu do informacji w sposób sprzeczny z intencją ustawodawcy. Nadużycie prawa nie neguje prawa, ale tamuje drogę do jego realizacji i uzyskania dostępu do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę, że żądanie przedstawione we wniosku albo nie stanowiło informacji publicznej albo nie zostało określone w sposób pozwalający na uznanie, że w grę wchodzi wniosek o udzielenie informacji publicznej, wreszcie żądania skarżącej nosiły znamiona nadużycia prawa Sąd uznał, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.