II SAB/Bd 47/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Mirella Łent po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] marca 2025r. A. G. (dalej: Skarżący) złożył skargę na bezczynność Burmistrza S. w zakresie udzielenia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że 3 lutego 2025r. (data wpływu do organu) Skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2002r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) domagał się udostępnienia informacji w postaci: - kopii protokołu/notatek z przebiegu lub protokołu ustaleń ze spotkania radnych Rady Miejskiej w S. oraz Burmistrza S. z firmą S., które odbyło się [...] stycznia 2025r. o godzinie 17.00, - kopii protokołu/notatek z przebiegu lub protokołu ustaleń ze spotkania radnych Rady Miejskiej w S. oraz Burmistrza S. w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych w gminie, które odbyło się w dniu [...] czerwca 2024r. o godzinie 16.30, - wskazania osób, które spotkały się z radnymi oraz Burmistrzem podczas tych spotkań i kogo one reprezentowały. Skarżący określił sposób i formę udostępnienia informacji jako pliki przesłane pocztą elektroniczną na wskazany przez Skarżącego adres e-mail. Odpowiadając na powyższy wniosek pismem z 14 lutego 2025r. pracownik organu poinformował (Kierownik Refertu), że spotkania opisane we wniosku odbyły się z inicjatywy firm S. oraz F., ale organ nie wie czy z ww. spotkań sporządzane były protokoły lub notatki. Pismo to zostało następnie uzupełnione, po wniesieniu przez Skarżącego "wezwania do naruszenia prawa" (pismo z [...] lutego 2025r.), informacją, że: ze spotkań z 15 stycznia 2025r. oraz 18 czerwca 2024r. pracownicy Urzędu Miasta w S. nie sporządzali protokołów, notatek, ani list obecności a celem spotkań było zapoznanie się z ofertą przedsiębiorców, którzy realizują tego rodzaje inwestycje – a nie dokonywanie ustaleń. Pismo z powyższą informacją zostało datowane na 25 lutego 2025r. i podpisane przez Burmistrza S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. G. wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o przekazanie informacji publicznej w zakresie udostepnienia listy osób, które uczestniczyły w spotkaniu. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. uznał ja za bezzasadną albowiem organ nie posiada żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego w trybie u.d.i.p.) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot) ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz S. jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, że w sprawie spełniony został warunek podmiotowy. Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Krąg informacji, które u.d.i.p. w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p, który w punkcie 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Na podstawie tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich udokumentowanych faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z zakresu tej kategorii wyłączone są jednak tzw. dokumenty wewnętrzne. Pojęcie "dokument wewnętrzny" nie jest pojęciem normatywnym, jednakże jego definicja została wypracowana w orzecznictwie sądów administracyjnych a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności nie posiada waloru oficjalności, który cechuje dokument urzędowy. Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) zostało wypracowane w judykaturze w celu ochrony integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu stosownych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Podmiot zobowiązany musi mieć zagwarantowaną pewną swobodę decyzyjną, w ramach której mieszczą się takie formy aktywności, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale ze względu na etap jego realizacji nie przesądzają o kierunku działania tego podmiotu w konkretnej sprawie i z tego względu nie są dla niego wiążące. Dlatego, jak przyjmuje się w judykaturze, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 oraz z dnia 5 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2693/15; CBOSA). Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są przykładowo: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami danego podmiotu, dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami lub zebraniami np. członków organu kolegialnego bądź pracowników organu, wewnętrzne procedury dotyczące przekazywania dokumentów w ramach struktury organu, a także opinie i ekspertyzy, odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 114/15; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1415/15; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1107/19; z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 499/21; z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5258/21; publ. CBOSA). Przedstawiony pogląd znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A 2013/8/122), stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu wnioskowanej przez Skarżącego informacji nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący żądał kopii dokumentów (notatek, protokołów) z przebiegu dwóch spotkań pracowników organu ze wskazanym przedsiębiorcą dotyczących ewentualnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Organ przed wniesieniem skargi poinformował Skarżącego, że nie posiada żądanych dokumentów albowiem nie sporządzano list obecności, ani żadnych notatek i protokołów z przebiegu spotkań, które na celu miały wyłącznie zapoznanie się ofertą handlową przedsiębiorstw zajmujących się instalacjami odnawialnych źródeł energii. Sąd uznaje, że notatki oraz protokoły z przebiegu spotkań pracowników urzędu miasta z przedstawicielami przedsiębiorstw (o ile zostały sporządzone) i to spotkań organizowanych celem zaprezentowania ofert handlowych mają charakter roboczy, nieostateczny, nie posiadają waloru oficjalności i nie są wyrazem stanowiska zajętego przez podmiot realizujący zadania publiczne - a więc stanowią "dokumenty wewnętrzne" w powyższym rozumieniu tego pojęcia. Także informacja o pracownikach organu biorących udział w spotkaniach roboczych nie nosi waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarzut bezczynności Burmistrza S. jest nieuzasadniony. Spółka udzieliła bowiem bez zbędnej zwłoki odpowiedzi na wniosek Skarżącego informując, że nie posiada żądanych dokumentów albowiem takie nie zostały sporządzone. Sąd nie jest też uprawniony do weryfikowania prawdziwości twierdzeń o braku informacji. Należy zauważyć, że organ, który nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie ma obowiązku jej udostępnienia (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.). Nie ma również obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ nie może udostępnić informacji, której sam nie posiada bez względu na to, czy zdaniem wnioskodawcy powinien nią dysponować. W takim natomiast przypadku powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Wyjaśnić należy, że formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyjaśniono - ustawa ta stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, to powinien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W formie zwykłego pisma informuje się zaś wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje - ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też o tym, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W tej sytuacji - skoro organ nie posiada żądanych informacji i żądane informacje nie mają charakteru oficjalnego - publicznego, organ mógł rozpoznać wniosek poprzez poinformowanie o tym stronę skarżącą w formie zwykłego pisma, co uczynił [...] lutego 2025 oraz [...] lutego 2025r. (pismo podpisane przez Burmistrza S). Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.