II SAB/Bd 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2018 r. o wszczęcie z urzędu postępowania, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżące O. Stowarzyszenie P. E. "[...]" wnioskiem z [...] marca 2018 r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej operatora P4 na działce o nr. ew. 77/9 obręb K. gmina B. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W piśmie z [...] maja 2018 r. Kolegium poinformowało Stowarzyszenie, że nie znalazło podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania. We wniesionej do Sądu skardze na Stowarzyszenie zarzuciło, że Kolegium pozostaje w bezczynności, jako że zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. negatywne rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia powinno nastąpić w formie postanowienia, co dotychczas nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że nie tylko powiadomiło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, ale także poinformowało Stowarzyszenie, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. (znak SKO-72-90/18) odmówiło wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy B.. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z [...] lipca 2018 r. (znam SKO-72-134/18), a skarga na postanowienie z [...] lipca 2018 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] lutego 2019 r. (sygn. II SA/Bd 984/18). Wskazując na treść art. 31 § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, że do zastosowania wskazanego w tym przepisie trybu (wszczęcia postępowania, dopuszczenia do udziału w postępowaniu) konieczne jest wykazanie, że powołująca się na art. 31 k.p.a. organizacja społeczna występuje w sprawie dotyczącej innej osoby oraz że takie wystąpienie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że do zastosowania trybu zapisanego w art. 31 k.p.a. nie jest wystarczające jedynie powołanie się na ten przepis, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie w żadnym ze swoich pism nie podniosło ani nie wskazało, że występuje w imieniu innej osoby, której sprawa dotyczy. Wręcz przeciwnie – z wniosku z [...] marca 2018 r. wynika, że stowarzyszenie faktycznie występuje w imieniu własnym podnosząc jedynie argumenty, które miałyby przemawiać za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji, czyli działa jak strona, choć takiego przymiotu na etapie składania wskazanego pisma nie posiadało. Mając powyższe na uwadze w ocenie Kolegium skarżące Stowarzyszenie poza powołaniem się na art. 31 k.p.a. w istocie nie wykazało, że działa w powołanym trybie, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. i wydania postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji to również odmowa wydania aktu, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia w jednej z form przewidzianych w art. 31 § 2 k.p.a., tj. przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania bądź odmowie jego wszczęcia. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast zgodnie z § 2 ww. artykułu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. sygn. II OSK 580/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2018 r. sygn. VIII SAB/Wa 25/18) zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Wobec powyższego, stosownie do przepisu art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, że mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania. W świetle powyższych rozważań wniosek Stowarzyszenia z [...] marca 2018 r. organ powinien załatwić przez wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Jeśli więc organ uzna żądanie wszczęcia z urzędu postępowania za bezzasadne, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 1913/12, publ. Lex nr 1490528). Nie wydając takiego postanowienia, tylko ograniczając się do poinformowania Stowarzyszenia o braku podstaw do wszczęcia postępowania, Kolegium pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia. W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę Stowarzyszenia na bezczynność organu. Należy zauważyć, że powołane przez Kolegium postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz wyrok tutejszego Sądu dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku osoby fizycznej, a nie z wniosku Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 12188894). Mając na względzie okoliczność, że organ odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia (pismo z [...] maja 2018 r. podpisane przez jednego z członków Kolegium) aczkolwiek nie w formie przewidzianej prawem, to niewydanie stosownego rozstrzygnięcia procesowego w terminie 2 miesięcy należało uznać za działanie wprawdzie naruszające przepis art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., jednak nie w sposób rażący. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu (100 zł) od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).