II SAB/Bd 53/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia pkt 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018r., 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018r., 3. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") polegającą na nieudzieleniu pełnej i wyczerpującej (wynikającej z treści żądania) odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do zrealizowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. w żądanym zakresie, orzeczenie o naruszeniu prawa - art. 61 Konstytucji RP oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożył wniosek poprzez platformę e-puap o udzielenie informacji w zakresie wszystkich spraw sądowych, w których stroną była Gmina G. i jej ustawowe organy (Burmistrz, Rada Miejska). W dniu [...] maja 2018 r. skarżący otrzymał pismo, w którym został poinformowany przez Burmistrza, że ze względu na złożoność sprawy i konieczność zwiększonego nakładu pracy do opracowania odpowiedzi, wyznaczono termin do [...] maja 2018 r. na udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący otrzymał odpowiedź za pośrednictwem e-puap, jednak ze względu na fakt stwierdzonego powtórzenia trzech stron odpowiedzi, w dniu [...] maja 2018 r., złożył ponowny wniosek o sprawdzenie poprawności przesłanej odpowiedzi i skorygowanie jej. W dniu [...] maja 2018 r. wpłynęła poprawiona odpowiedź, która pomijała zdublowane informacje. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył wniosek, również w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, do Sądu Rejonowego w I., w którym wniósł o wskazanie sygnatur spraw, w których stroną była Gmina G., obejmujący ten sam przedział czasowy, co wniosek skierowany do Burmistrza. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący otrzymał pismo od Prezesa Sądu Rejonowego w I., w którym udzielono odpowiedzi w żądanym zakresie. W trakcie porównywania udzielonych odpowiedzi na wskazane wyżej wnioski, skarżący zauważył, że nie wnioskował do Sądu o sygnatury spraw rozpatrywanych w ramach III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, dlatego też sprawy opatrzone sygnaturami RNs na piśmie z Urzędu Miejskiego w G. pominął w analizie, jak również sprawy toczące się przed innymi sądami, aniżeli SR w I.. Z porównania obu odpowiedzi zdaniem skarżącego wynikła istotna rozbieżność, a mianowicie - pismo z Sądu zawiera 30 sygnatur spraw, które nie są w żaden sposób ujęte w zestawieniu przesłanym przez Burmistrza. Ponadto skarżący zauważył, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się o wskazanie spraw, które zakończyły się wygraną Gminy G., czego również nie uwzględniono w udzielonej odpowiedzi, bowiem trudno np. przy sprawach o nabycie spadku sformułowanie - "sprawa zakończona postanowieniem" traktować jako "wygraną", gdyż postanowienie Sądu może być korzystne, bądź niekorzystne dla powoda/wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego organ gminy powinien wyraźnie zaznaczyć, że nie może udzielić jednoznacznej odpowiedzi wygrana/przegrana w tym zakresie, co pozwoliłoby na odpowiednią modyfikację treści żądania. Reasumując skarżący stwierdził, że w obecnej postaci Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na punkt 3 jego wniosku, a udostępnienie informacji w zakresie węższym, aniżeli wnioskowanym na gruncie orzecznictwa jest przyjęte jako bezczynność organu. W odniesieniu do naruszenia prawa, skarżący wskazał, że trudno przyjąć, iż pominięcie tak wielu spraw jest wynikiem niedopatrzenia, a bardziej celowego działania mającego na celu ukrycie pewnych spraw, które były udziałem Gminy G., tym bardziej, że zazwyczaj uzyskane w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje są przez stronę publikowane. Takie działanie i zaniechania organu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi, w przekonaniu skarżącego w sposób istotny naruszają jego prawa konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Burmistrz zwrócił uwagę, że w wyniku wystąpienia do Sądu Rejonowego w I. o stosowny wykaz spraw, skarżący stwierdził różnicę w ilości 30 spraw niewymienionych w odpowiedzi organu na złożony wniosek, dlatego po otrzymaniu skargi wystąpił do Sądu Rejonowego w I. o wskazanie stron w tych sprawach (pismo nr [...]). Po otrzymaniu odpowiedzi z Sądu Rejonowego w I. (pism L.dz. [...]), Burmistrz dokonał analizy stwierdzonych rozbieżności, w wyniku której stwierdził, iż: . trzy sprawy wykazane przez skarżącego były uwzględnione w wykazie na str. 3 i 6, . w sprawie sygn. akt I Co 98/15 Sąd błędnie wskazał skarżącemu w piśmie nr [...] stronę postępowania, gdyż Gmina G. nie jest stroną postępowania, . pięć spraw wniesiono do Sądu w bieżącym roku, dlatego organ nie miał informacji na dzień sporządzenia odpowiedzi o nadanych sygnaturach, . dziewięć spraw podanych w piśmie Sądu, w udzielonej odpowiedzi oznaczono pod innymi sygnaturami, gdyż sprawy te posiadały po kilka sygnatur i były kontynuowane przez kilka lat, . z uwagi na brak w Urzędzie Miejskim w G. wspólnego rejestru spraw sądowych pominięto 12 spraw. Ponadto Burmistrz poinformował, że uzupełnienie wykazu spraw sądowych przekazał skarżącemu w dniu [...] lipca 2018 r. Na rozprawie przed Sadem skarżący podtrzymał skargę, oświadczając jednocześnie, iż organ wypełnił obowiązek z zakresie pkt 1 zapytania, częściowo wykonano zobowiązanie określone w pkt 2 i nie wykonano pkt [...] złożonego wniosku. Jego zdaniem, odpowiedź udzielona w odniesieniu do pkt 2 i 3 jest niejasna, gdyż w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, co do zadanych pytań, organ powinien wezwać stronę o sprecyzowanie treści wniosku, jednak tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Burmistrz gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Z kolei, jak wynika to z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące udzielenia informacji publicznej w zakresie: 1. podania wszystkich spraw sądowych (prawomocnie zakończonych, jak i tych w trakcie), w których stroną jest/była Gmina G. (także organy gminy), 2. podania informacji, czy Gmina G. skorzystała z możliwości wniesienia apelacji, bądź kasacji w sprawach zakończonych nieprawomocnie przegraną Gminy G. 3. wskazania, które ze spraw wymienionych w punkcie 1 tych, zakończyły się wygraną Gminy G., stanowią informacje o publicznej działalności Gminy G. jako strony postępowań sądowych toczących się z jej udziałem i jako takie mają charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, występującego w obrocie prawnym jako strona procesów sądowych toczących się z jej udziałem z tytułu posiadanych uprawnień do majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (zob. wyr. NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13, wyr. WSA z 2 kwietnia 2015 r., IV SAB/Wr 12/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ubocznie należy również zaznaczyć, co nie było kwestionowane, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej składając żądanie do właściwego organu. Jak bowiem wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zleconej im ustawowo właściwości, w tym także gmina (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2018 poz. 994 ze zm.), której organami stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wobec powyższego, skoro wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 1 zapytania, jednak nie został rozpatrzony w zakresie pkt 2 i pkt 3 złożonego wniosku, przy czym wobec potencjalnych wątpliwości interpretacyjnych treści tego wniosku, organ nie podjął działań mających na celu umożliwienie stronie sprecyzowania treści wniosku. Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż podmiot jest zobligowany do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli w momencie otrzymania stosownego wniosku jest w jej posiadaniu. Udzielenie informacji niepełnej, niewłaściwej lub zbyt ogólnej nie jest traktowane na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej jako odmowa udzielenia informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, iż wnioskodawca, któremu została udostępniona informacja niepełna lub niewłaściwa, jest pozbawiony jakiejkolwiek ochrony prawnej. Udostępnienie informacji niepełnej należy zakwalifikować jako nieudzielenie żądanej informacji, tj. brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 u.d.i.p. Tym samym wnioskodawca może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Wa 280/10, LEX nr 756226). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wszystkich spraw sądowych (prawomocnie zakończonych, jak i tych w trakcie), w których stroną jest/była Gmina G. (także organy gminy) – pkt 1 wniosku, z jednoczesnym pominięciem odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy zawarte w pkt 2 i 3 tego wniosku, nie spełnia wymogów udzielenia wyczerpującej i precyzyjnej informacji, której został nadany przymiot informacji publicznej. Charakter wnioskowanych informacji nie był sporny w przedmiotowej sprawie. Osią sporu jest zakres informacji, która winna zostać udzielona skarżącemu. Nie może budzić wątpliwości, że działania organów administracji publicznej muszą być transparentne, jednak informacja udzielona wnioskodawcy przez Burmistrza jest nieprecyzyjna i częściowo pomija pełny zakres złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej w związku z czym nie może zostać uznana za wyczerpujące - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - udzielenie odpowiedzi na złożony w dniu [...] kwietnia 2018 r. wniosek. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Sąd, organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. odnośnie zawartego w tym wniosku punktu 2 i 3, dlatego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego we wskazanym wyżej zakresie. Niezależnie od powyższego, zgodnie z przywołaną wcześniej normą, należało stwierdzić, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Wynikała ona z błędnego przyjęcia, że pismo z dnia [...] maja 2018 r. oraz z dnia [...] maja 2018 r., zostały uznane przez skarżącego jako wyczerpująca odpowiedź. Przyjęcie takiego stanowiska przez organ znajduje uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. W przypadku wcześniej udzielonej odpowiedzi skarżący domagał się jej wyjaśnienia, czemu organ starał się zadośćuczynić. Dlatego też zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy i nie sposób doszukać się w nim cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę, że doszło do udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie pkt [...] złożonego wniosku, co osobiście skarżący na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. potwierdził, bezprzedmiotowym stało się nakładanie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie (uchwała NSA z dnia [...] listopada 2008 r., I OPS 6/08) w związku z czym należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie pkt [...] złożonego wniosku, biorąc za podstawę art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.