II SAB/Bd 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. skierowała do organu – Dyrektora Zespołu Szkół Niepublicznych w P. w dniu [...] lutego 2021 r. drogą elektroniczną (poprzez e-mail na adres [...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Dzień dobry, na podstawie art. 61 Konstytucji wnoszę o: 1. Spis uchwał (data, nazwa uchwały/ sprawie jakiej podjęta) Rady Pedagogicznej z posiedzeń odbytych w bieżącym roku szkolnym. 2. Regulamin Rady Pedagogicznej. Informacje proszę wysłać na niniejszy adres email (...)". W dniu [...] maja 2021 r. Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Niepublicznych w P. W jej uzasadnieniu wskazała, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił jej żądanej informacji, o którą wnosiła, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazywała, że organ jako podmiot realizujący zadania publiczne, świadczący usługi edukacyjne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dotyczył informacji publicznej, bowiem dotyczył informacji o dokumentach urzędowych wytworzonych w organie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o stwierdzenie, że dopuścił się on bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącym naruszeniu prawa i nakazanie rozpoznania wniosku. Ponadto Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Niepublicznych w P. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wiadomość elektroniczna z [...] lutego 2021 r. nie dotarła do adresata. W ocenie organu wydruk e-maila z programu pocztowego nie stanowi potwierdzenia skierowania do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po doręczeniu organowi skargi przeszukano zasoby poczty elektronicznej Szkoły pod adresem [...]. W zasobach tych nie znaleziono e-maila o wskazanym brzmieniu zarówno pod datą [...] lutego 2021 r., jak i w terminie wcześniejszym lub późniejszym. Nadto organ zaznaczył, że w okresie od [...] do [...] kwietnia 2021 r. nadzorował przygotowania placówki do przeprowadzenia egzaminów maturalnych, które odbywały się w dniach od 4 do 6 maja 2021 r. Organ zaznaczył, że ma świadomość, iż Szkoła ma obowiązek udzielania informacji publicznej i takich informacji udziela w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Niepublicznych w P. w udostępnieniu żądanych we wniosku z [...] lutego 2021 r. informacji dotyczących uchwał i regulaminu Rady Pedagogicznej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., powoływana dalej jako u.d.i.p.), jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów cyt. ustawy realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Dyrektor Zespołu Szkół Niepublicznych w P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W świetle art. 70 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (por. preambuła tej ustawy wskazująca, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa" oraz art. 2 zaliczający do systemu oświaty wszystkie szkoły, bez pozostawienia poza systemem oświaty szkół niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1) oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m.in. prowadzenie szkoły przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Podmioty reprezentujące takie szkoły są zatem obowiązane do udostępniania informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły zadań publicznych (por. NSA w wyroku z 1.12.2011 r., I OSK 1630/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z 3.06.2011 r., II SAB/Łd 14/11 i przytaczane tam orzecznictwo). Skarżąca wniosła o udostępnienie spisu uchwał z posiedzeń odbytych w bieżącym roku szkolnym i regulaminu rady pedagogicznej. W odniesieniu do żądań zawartych w ww. wniosku Sąd nie powziął wątpliwości, że dotyczyły one informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Żądane przez Skarżącą informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji zatem, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jedyny problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył ustalenia, czy Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ utrzymuje, że nie otrzymał od Skarżącej ww. wniosku, twierdząc, że wiadomość elektroniczna (e-mail) z [...] lutego 2021 r. nie dotarła do niego. Organ podkreślił nadto, że wydruk z poczty e-mail nie stanowi potwierdzenia skierowania do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca podtrzymuje, że skierowała do organu wniosek o treści przytoczonej w skardze. Na dowód tego załączyła wydruk wiadomości e-mail oraz wydruk logów poczty elektronicznej. Oceniając tę kwestię, Sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe dopuszczając dowód z wydruku wiadomości e-mail oraz wydruku logów poczty elektronicznej załączonych do pisma Skarżącej z [...] lutego 2022 r. i doszedł do wniosku, że wykazała ona, iż opisany w skardze wniosek został doręczony organowi. Podkreślić przy tym trzeba, że nie był kwestionowany adres poczty elektronicznej podmiotu, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przechodząc do analizy przedstawionego zagadnienia, stwierdzić trzeba, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.: "informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - również gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08, z 14.04.2017 r., I OSK 2154/16, z 9.11.2018 r., I OSK 283/17 i z 16.04.2019 r., I OSK 88/18). Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym, może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata (wyrok NSA z 5.12.2017 r., I OSK 750/17). W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 19.05.2017 r., I OSK 2589/15). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Zwraca się przy tym uwagę, że odmienne zapatrywanie prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli organu. Godziłoby to również w regulacje konstytucyjne wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z 13.12.2019 r., I OSK 1890/18, z 31.03.2019 r., I OSK 708/17). W konsekwencji powyższego, jeżeli organ chciał zakwestionować przedstawiony przez Skarżącą wydruk z poczty elektronicznej, powinien oprócz zawarcia takiego twierdzenia w odpowiedzi na skargę przedłożyć przykładowo wydruk ze swojej skrzynki odbiorczej z dnia, w którym Skarżąca twierdziła, że taki wniosek nadała, wraz z oświadczeniem pracownika odpowiedzialnego za przyjmowanie poczty elektronicznej, że również w skrzynce obejmującej "spam" nie odnaleziono takiego maila (por. wyrok NSA z 26.02.2020 r., I OSK 3397/18). Do obowiązków organu administracji publicznej należy natomiast taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA z 10.09.2015 r., I OSK 1968/15 i 3.11.2015 r. I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5.11.2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z 16.02.2016 r., I OSK 2186/14). Należy zauważyć, że Sąd zwrócił się zgodnie z wnioskiem organu do [...] sp. z o.o. w celu ustalenia, czy wniosek został przesłany na adres e-mail organu. Informacja przekazana przez ww. spółkę nie wyjaśniła tej kwestii, a organ, któremu doręczono odpis pisma ww. spółki nie złożył żadnych nowych wniosków dowodowych. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, na to że chociaż przytoczone orzecznictwo dotyczyło głównie organów administracji publicznej, to nie można podzielić stanowiska, że wyrażone w nim poglądy nie mają znaczenia w odniesieniu do podmiotów, które nie są organami administracji publicznej, ale wykonują zadania publiczne. W takiej sytuacji należy brać pod uwagę zakres wykonywanych zadań publicznych i nawet jeśli jest on niewielki, to nie zwalnia to tych podmiotów od takiego ukształtowania poczty elektronicznej, które pozwoli wnioskodawcom na skuteczne składanie wniosków, ale i zabezpieczyć się przed nieusprawiedliwionymi twierdzeniami osób, że wysłały wniosek, który na skutek ich własnych błędów czy nieprawidłowości działania systemów służących do komunikacji elektronicznej nie dotarł do adresata (wyrok NSA z 27.05.2020 r., I OSK 1622/19). Podzielając powyższe poglądy, jako błędne należało ocenić stanowisko organu, że Skarżąca była zobowiązana do przedstawienia potwierdzenia dostarczenia wiadomości do adresata. Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony, wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. W konsekwencji, w sprawie przyjąć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2021 r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy (Skarżącej) stanowi wystarczający dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. W związku z tym należało uznać, że organ po upływie terminu 14 dni określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół Niepublicznych w P. do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku). Stwierdzona bezczynność organu miała miejsce, zdaniem Sądu, z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Organ nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków skarżącej i braku woli do załatwienia sprawy. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24.05.2018 r., II OSK 381/18). Pomimo że od dnia złożenia wniosku minął rok czasu, a Skarżąca złożyła skargę do Sądu, organ nie podjął żadnych czynności związanych z jego rozpoznaniem. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej (480 zł). Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.