II SAB/Bd 76/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku M. G. z dnia [...] października 2014 r. o wznowienie postępowania, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. M. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech elektrowni wiatrowych, jednocześnie wnosząc o: 1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, M. G. podniósł, iż w dniu 20 października 2014 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech elektrowni wiatrowych. Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. nastąpiło wezwanie do usunięcia braków podania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Wezwanie zostało doręczone w dniu 19 listopada 2014 r. Jak podniósł skarżący, w dnia 25 listopada 2014 r. wniosek został uzupełniony i nadany do organu pierwszej instancji w polskiej placówce pocztowej - operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, załączając dowód nadania wniosku. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. Wójt Gminy [...] poinformował o pozostawieniu podania bez rozpoznania z uwagi na uchybienie terminu do uzupełnienia podania, uzasadniając, że pismo "wpłynęło do Urzędu Gminy [...] dnia 28 listopada 2014 r." i powyższa okoliczność stanowiła podstawę do stwierdzenie uchybienia terminu. Zdaniem skarżącego stanowisko organu administracji publicznej jest błędne, gdyż z treści przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, a takie zdarzenie miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nadanie nastąpiło dnia 25 listopada 2015 r., a więc w terminie otwartym dla uzupełnienia podania. Oznacza to, że braki formalne podania zostały usunięte w terminie. Skarżący podkreślił ponadto, że zostały wyczerpane przysługujące stronie środki zaskarżenia, bowiem zażalenie na bezczynność zostało wniesione do SKO w T., które postanowieniem z dnia [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż skarżący w dniu 20 października 2014 r. złożył w Urzędzie Gminy [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] nr [...], lecz w stosunku do tego wniosku organ nie pozostawał bezczynny, gdyż w dniu 19 listopada 2014 r. zostało doręczone skarżącemu wezwanie do usunięcia braków podania, a pismo w sprawie usunięcia braków wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] r. i na podstawie daty wpływu został ustalony termin uzupełnienia braków, ponieważ dokumentacja sprawy nie zawiera koperty pocztowej. Ponadto organ wyjaśnił, że pismem z dnia 9 grudnia 2014 r., skarżący został zawiadomiony o pozostawieniu ww. podania bez rozpoznania z uwagi na niezłożenie uzupełnień we właściwym terminie, lecz M. G. po otrzymaniu tego pisma nie podjął żadnych działań, aby przeciwdziałać bezczynności organu i umożliwić Wójtowi Gminy [...] ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożył natomiast w dniu 22 grudnia 2014 r. podania o uznanie go za stronę we wznowionym postępowaniu w sprawie decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech elektrowni wiatrowych. Skarżący pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. został poinformowany, że nie został uznany za stronę we wznowionym postępowaniu z uwagi na to, że nie wykazał interesu prawnego lub obowiązku, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Wznowione postępowanie zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie czterech elektrowni wiatrowych o mocy nominalnej do 2 MW każda wraz z przyłączem do GPZ[...], zlokalizowanych na działkach nr 259, 260/2, 265, 271/1, 272/1 i 273 położonych we wsi[...]. Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu do tej decyzji wskazał m.in., że M. G. we wniosku z dnia 22 grudnia 2014 r. nie wykazał interesu prawnego. Od powyższej decyzji złożył odwołanie M. G., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem strony przeciwnej należy przyjąć, że wniosek skarżącego z dnia 20 października 2014 r., został w istocie rzeczy przez Wójta Gminy [...] rozpatrzony decyzją z dnia [...] r., pomimo wadliwości pisma z dnia 9 grudnia 2014 r. W dniu 26 czerwca 2015 r. M. G. złożył zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia[...], uznało zażalenie za nieuzasadnione. Zdaniem Wójta, organ rozpatrujący przedmiotowe zażalenie na podstawie m.in. danych pozyskanych ze strony [...] uznał, że pismo w sprawie uzupełnienia braków podania zostało nadane w dniu 25 listopada 2014 r., w związku z czym wnioskodawca słusznie podniósł, iż zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Jak wskazano, w dalszej części uzasadnienia ww. postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w niniejszej sprawie strony zachowały więc termin do uzupełnienia braków pisma, co obligowało organ do oceny zasadności okoliczności w nim wskazanych. Mimo powyższego, w wyniku błędnego stwierdzenia naruszenia terminu do uzupełnienia braków, organ pozostawił pismo bez rozpoznania, stwierdzając, że na dzień wniesienia zażalenia organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż pismami z dnia 9 grudnia powiadomił żalących, iż ich pisma z dnia 20 października 2014 r. zostały pozostawione bez rozpoznania, a to żalący w tamtym okresie nie podjęli żadnych działań, aby przeciwdziałać bezczynności organu. Podsumowując wskazano, iż niewątpliwie bezczynność organu miała miejsce w przypadku braku działania ze strony organu, jak i odmowy podjęcia czynności; w przedmiotowej sprawie jednakże, pomimo formalnej odmowy - informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie doszło do bezczynności organu, gdyż sprawa wnoszona przez stronę została wnikliwie rozważona i załatwiona w toku innego postępowania kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech elektrowni wiatrowych, wszczęte zostało na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...]r. (wpłynął do organu w dniu 20 października 2014 r.), natomiast pismem z dnia 17 listopada 2014 r. nastąpiło wezwanie do usunięcia braków podania w zakresie wskazania terminu w jakim dowiedział się on o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym doszło do jego ewentualnego pominięcia (wezwanie zostało doręczone w dniu 19 listopada 2014 r.), tym samym termin na udzielenie odpowiedzi pozostawał otwarty do dnia 26 listopada 2014 r. W niniejszej sprawie organ uznał, iż pismo strony zawierające odpowiedź na wezwanie zostało wniesione do urzędu w dniu 28 listopada 2014 r., rozstrzygając o tym na podstawie daty wpływu korespondencji, zastrzegając dodatkowo, że dokumentacja sprawy nie zawiera koperty pocztowej. Niemniej jednak jak uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z dnia[...], z danych pozyskanych od operatora publicznego - Poczty Polskiej (wydruki w aktach sprawy) wynika niezbicie, iż pisma zostały nadane w dniu 25 listopada 2014 r., co potwierdza również dowód nadania w tym dniu przesyłki u operatora publicznego przez samego skarżącego. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W niniejszej sprawie wnioskodawca bez wątpienia zachował termin do uzupełnienia braków pisma, co obligowało organ do oceny zasadności okoliczności w nim wskazanych, lecz pomimo tego, w wyniku błędnego stwierdzenia naruszenia terminu do uzupełnienia braków, organ pozostawił pismo bez rozpoznania. Organ administracji publicznej pozostał zatem w bezczynności, bowiem pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwił w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czyniły go właściwym i kompetentnym. Nie niweczy skutku bezczynności odwoływanie się do innych postępowań, w których skarżący wnioskował o udział w postępowaniu dotyczącym wniosku innego podmiotu o wznowienie postępowania. Ponadto zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a.) - tj. szczególnego rodzaju procedury umożliwiającej wzruszenie ostatecznych decyzji z zakresu administracji publicznej, który składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne wniosku, czyli czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminu, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Po złożeniu wniosku o wznowienie z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 k.p.a. organ właściwy w sprawie powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny w takim zakresie, czy wniosek jest dopuszczalny, a więc, czy wnioskodawca zachował ustawowy termin do złożenia wniosku - art. 148 § 1 k.p.a. Wprawdzie w przepisie tym mówi się o konieczności zachowania terminu przez stronę, jednakże należy rozumieć przez to, że podmiot składający wniosek jest subiektywnie przekonany o tym, że powinien być traktowany jako strona, jednakże bez swej winy został przez organ administracyjny pominięty w postępowaniu. Jeżeli więc wnioskodawca, na którym ciąży obowiązek wykazania, że termin z art. 148 § 1 został przez niego zachowany, tego nie uczynił we własnym zakresie, ani też pouczony w trybie art. 9 k.p.a. przez organ o ciążącym na nim obowiązku, nie dokonał uzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie (co do zachowania terminu) -właściwym rozstrzygnięciem jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, LEX nr 597851). Badając niniejszą sprawę, sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów rozpatrywania spraw można uznać długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok sygn. akt I SAB/Wa 525/13, sygn. akt IV SAB/Po 126/13, dostępne w internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nastąpiła odpowiedź na wniosek z dnia 20 października 2014 r. poprzez wezwanie do uzupełnienia braków podania i pomijając nieznajomość przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, nie sposób zarzucić organowi lekceważenia obowiązujących przepisów, czy skarżącego, jawnego braku woli załatwienia sprawy, czy też działań pozornych. Osobną kwestią jest prawidłowość udzielonych odpowiedzi, jednakże ta nie podlega badaniu przez sąd w postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność. Natomiast w kontekście oceny czy bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa, należy uznać, że działanie organu wynikało raczej z błędnej wykładni przepisu niż z braku woli załatwienia sprawy. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanego aktu.