II SAB/Bd 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 października 2014 r. M. S. (skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy R. o udostępnienie za pośrednictwem platformy ePUAP informacji publicznej dotyczącej: 1) liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; 2) imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku; 3) wysokości nagród i premii przyznanej i wypłaconej każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia przedmiotowego wniosku z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika; 4) listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia przedmiotowego wniosku z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów; 5) wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia przedmiotowego wniosku); 6) liczby skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia przedmiotowego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na fakt, iż żądane informacje wymagają przetworzenia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagane jest od wnioskodawcy wykazanie, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odpowiadając w dniu 15 grudnia 2014 r. na pismo organu skarżący wskazał, iż żadna z wnioskowanych informacji nie ma charakteru informacji przetworzonej, w związku z czym nie jest konieczne wykazywanie jakiegokolwiek interesu – skarżący podtrzymał tym samym wniosek z dnia 19 października 2014 r. W dniu 12 grudnia 2014 r. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę wskazał, iż do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej naruszając określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej termin - pozostaje tym samym w bezczynności. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy R. Kierownik Referatu Rolnictwa i Gospodarki Gruntami udostępnił wnioskowaną informację w pełnym zakresie w odniesieniu do punktów 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku. Odnosząc się do punktu 3. wniosku organ udostępnił informację o łącznej kwocie nagród wypłaconych pracownikom urzędu w 2014 r. oraz wyszczególnił kwoty nagród przyznanych Sekretarzowi Gminy, Skarbnikowi Gminy oraz Kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego. Decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przyznanych nagród i premii pracownikom Urzędu Gminy w R. niewykonującym funkcji publicznych w zakresie podania konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze względu na prywatności osoby fizycznej. Uzasadniając decyzję wskazał, iż podmiotami, wobec których nie zachodzi ograniczenie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są pracownicy samorządowi wykonujący funkcje publiczne, wymienieni w art. 24 h ustawy o samorządzie gminnym. Pozostałe osoby zatrudnione w urzędzie gminy podlegają, w ocenie organu, wspomnianemu ograniczeniu, a wnioskowane informacje dotyczą sfery prywatnej pracowników, co wyłącza możliwość udostępnienia takich informacji bez ich zgody. Na potwierdzenie swojej argumentacji organ przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 17/05) oraz Sądu Najwyższego (sygn. akt I PZP 28/93). Jak wskazał, z racji na to, iż przyznawanie nagród oraz premii pracowniczych wiąże się z gospodarowaniem środkami stanowiącymi majątek publiczny, zasadnym było podanie łącznej kwoty przyznanych nagród w danym okresie, jednakże bez podawania konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika w związku ze wspomnianymi ograniczeniami. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Wójta do rozpoznania wniosku z dnia 19 października 2014 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Natomiast o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: "u.d.i.p.") , a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie wskazać również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p). W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach zwłoki oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Termin czternastodniowy nie jest więc terminem kategorycznym – ustawodawca przewidział okoliczność, która zwiększa zakres czasowy na dokonanie czynności przez organ, pod warunkiem jednak, iż w przewidzianym 14-dniowym terminie wykaże się właściwą aktywnością wobec wnioskodawcy. W kontrolowanej przez Sąd sprawie poza sporem jest, że przeważająca część wniosku z dnia 19 października 2014 r. zawierała żądanie o informację stanowiącą informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia tej informacji publicznej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest również, że już po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, niemniej jednak przed dniem orzekania w tym przedmiocie przez Sąd, organ udostępnił znaczną część wnioskowanych informacji pismem z dnia 19 stycznia 2015 r., odmawiając pełnego udostępnienia informacji z punktu 3. wniosku decyzją z dnia [...] r. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi między innymi wówczas, gdy po złożeniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda w sprawie decyzję lub podejmie inne rozstrzygnięcie wstrzymujące bieg postępowania w sprawie, co wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja ta lub inne rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1431/12). Tym samym, jeśli nawet organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego to stwierdzić należy, że wskutek udostępnienia żądanej informacji publicznej we właściwym zakresie, oraz wydaniu decyzji odmownej, co do pozostałej części żądania stan ten ustał. Na chwilę rozpoznania przez Sąd sprawy żądanie skarżącego w tym zakresie stało się, więc bezprzedmiotowe. Analizując akta sprawy przyjdzie stwierdzić, iż w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od daty złożenia wniosku organ nie wykazał żadnej aktywności w związku z żądaniem w nim zawartym. Pismo stanowiące odpowiedź na wniosek wystosowane zostało przez organ w dniu 9 grudnia 2014 r., podczas gdy ustawowy termin do podjęcia działania przez organ w postaci udostępnienia wnioskowanej informacji, bądź wydania decyzji odmownej w zakresie jej udostępnienia (zgodnie z art. 16 u.d.i.p.) upłynął z dniem 3 listopada. W związku z powyższym zasadnym jest twierdzenie, iż organ pozostawał w bezczynności – podjęte przez niego czynności nastąpiły z ponad miesięcznym przekroczeniem ustawowego terminu, podczas gdy właściwe udostępnienie informacji w części i wydanie decyzji odmownej w pozostałym zakresie nastąpiło odpowiednio w dniu 19 i 20 stycznia 2015 r. Zważyć ponadto należy, że art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania określonej czynności Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W kontekście terminu więc, będzie to nie tyle jego przekroczenie, co rażące, znacznie przekroczenie; w kontekście zachowania organu – wyraźna zdawkowość pism lub ich ignorowanie itp. Bezsprzecznym jest, iż w kontrolowanej sprawie organ dopuścił do przekroczenia 14-dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wziąć należy jednak pod uwagę to, iż skarżący wnioskował o udostępnienie informacji obszernej, niejednoznacznie podlegającej udostępnieniu w pełnym zakresie. Skarżący domagał się udostępnienia informacji szczegółowych, zasięgiem czasowym sięgających roku 2010, których weryfikacja wiązała się z przeprowadzeniem dodatkowych czynności technicznych związanych z ich skompletowaniem. Ponadto, organ rozstrzygnąć musiał, czy wnioskowana informacja, mając na uwadze jej obszerność, podlega udostępnieniu w pełnym zakresie - o wątpliwościach tych świadczy zresztą treść decyzji z dnia [...] r. Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowił, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne z racji na jego bezprzedmiotowość (punkt 1 sentencji). Jednocześnie stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., iż bezczynność organu administracyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, z powodu której wniesiono skargę do Sądu, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 461), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Nie uwzględniono przy tym wniosku o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawek minimalnych, bowiem w ocenie sądu brak jest ku temu podstaw. Zwiększenie (zwielokrotnienie) stawek minimalnych wynagrodzenia powinno znajdować podstawy w wyższym niż typowy, niezbędny nakładzie pracy pełnomocnika czy w charakterze sprawy (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem sądu, nakład pracy pełnomocnika w sprawie niniejszej nie uzasadniał podwyższenia stawki minimalnej, bowiem sprawa nie była skomplikowana, nie wystąpiło w niej szczególnie trudne zagadnienie wymagające wyjątkowego zaangażowania pełnomocnika. Okoliczność przedłożenia w sprawie dodatkowego, poza skargą, pisma procesowego nie uzasadnia automatycznego podwojenia stawki za reprezentację, gdyż nie zawsze stanowi o szczególnym nakładzie pracy pełnomocnika. W sprawie niniejszej dodatkowe pismo skarżącego z dnia 16 marca 2015 r. zawiera wniosek o umorzenie postępowania w zakresie punktu 3 skargi, modyfikację żądania dotyczącego kosztów postępowania oraz zwięzłe uzasadnienie obu punktów pisma. Zdaniem sądu, powyżej opisana treść nie stanowi podstawy do uznania, że nakład pracy pełnomocnika był wyjątkowy i znaczny, uzasadniający podwojenie stawki minimalnej wynagrodzenia.