II SAB/Bd 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] w L. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej F. L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu z [...] lipca 2019 r. F. L. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewody (dalej: organ) o udostepnienie informacji publicznej przez przesłanie na adres e-mail, treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu [...] w latach 2017 - 2019. Pismem z dnia [...] października 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. dalej powoływanej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub udip) i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi od organu, co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa. Wywiodła również, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzenie że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz niezasądzania od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na okoliczność niewniesienia przez skarżącą ponaglenia do organu przed złożeniem skargi do Sądu. Organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż takiego charakteru nie mają wnioski o dofinansowanie projektu, w związku z tym, iż stanowią one dokumenty prywatne, a nie urzędowe. Powołał się również na autorskie prawa osobiste autorów wniosków o dofinansowanie. Ponadto organ wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował skarżącą o stanowisku organu co do żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sadowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, odnosząc się do wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przepis art. 52 § 1 ppsa stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie [...], a przepis art. 53 § 2b ppsa określa, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b ppsa, jest przewidzianym na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływanej jako kpa) środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 kpa. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostepnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w trybie unormowanym w kpa, który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem. Odnosząc się natomiast do istoty sprawy, wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie kwestii spornej między stronami nie stanowił zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są, zgodnie z art. 4 ust. 1 udip władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), a taki status bez wątpienia posiada wojewoda. W związku z tym bezdyskusyjnym jest, że na Wojewodzie, jako organie władzy publicznej, ciąży im obowiązek udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 udip). Sporna natomiast w sprawie była kwestia czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Ustosunkowując się do tej kwestii wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Ustawa o odstępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip), a w przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wskazując m.in. że taki walor mają informacje o podmiotach władzy publicznej i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, o zasadach ich funkcjonowania, a także o majątku publicznym i danych publicznych, w tym treści dokumentów urzędowych. Konstytucji RP określa natomiast w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na tle powyższych unormowań przyjęło zostało w orzecznictwie i doktrynie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzono lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 710/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28). Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W świetle powyższego, Sąd podziela w całości stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 82/19 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), iż nie można z góry odmówić wszystkim wnioskom o dofinansowanie niezależnie od tego, od jakiego podmiotu pochodzą, waloru dokumentu urzędowego, a w związku z tym możliwości udostępnienia jako informacji publicznej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip. Zgodnie z art. 6 ust. 2 udip dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest m. in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wnioski o dofinansowanie są oświadczeniami woli i wiedzy skierowanymi do innego podmiotu, to jest instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej, która ogłasza dany konkurs. Jeżeli wnioskodawcami są jednostki samorządu terytorialnego, to z całą pewnością wnioski zostały podpisane w imieniu tej jednostki przez jej pracownika, który jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Tym samym takie wnioski będą dokumentami urzędowymi. Za informację publiczną należy zatem uznać wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych złożone w celu uzyskania dofinansowania, bez względu na sposób ich rozpoznania. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, Wojewoda w żadnym zakresie nie przeanalizował czy objęte żądaniem udostępnienia informacji publicznej wnioski, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu [...] w latach 2017-2019, pochodzą od jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem beneficjentem dofinansowania w ramach ww. programu mogą być jednostki samorządu terytorialnego oraz organizacje pozarządowe. Wojewoda natomiast błędnie przyjął, że każdy złożony wniosek o dofinansowanie w ramach wskazanego wyżej programu, bez względu na podmiot ubiegający się o to dofinansowanie, nie stanowi informacji publicznej. Nie udostępniając skarżącej wnioskowanej informacji, Wojewoda nie wykazał, że w ramach wnioskowanej przez skarżącą informacji nie ma wniosków pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego lub ich jednostek organizacyjnych. Zauważyć przy tym należy, odnosząc się do argumentacji organu, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1231) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego m.in. urzędowe dokumenty, a także że w niniejszej sprawie organ nie wykazał, iż nie posiada żądanej informacji). Podnieść należy również, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej stan bezczynności może mieć miejsce zarówno w przypadku, gdy podmiot zobowiązany wbrew przepisom prawa ani nie udostępni (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2, w art. 15 ust. 2 udip, i w art. 14 ust. 1 udip) żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie podejmie innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez poinformowanie pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) albo, że nie posiada informacji publicznej lub, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy aktywność organu rozpoznającego wniosek przybrała niewłaściwą formę. Natomiast ww. 14-dniowy termin, stanowi czasowe ramy, w których organ powinien podjąć działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w żaden sposób na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, i że dopiero pismem z dnia [...] listopada 2019 r. organ przesłał do skarżącej po upływie ww. 14-dniowego terminu, odpowiedź na wniosek, w której poinformuj skarżącą o przyczynach nie udostępnienia jej wnioskowanej informacji. Tym samym organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie dochował ustawowego terminu do zareagowania na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób prawidłowy, gdyż organ błędnie przyjął, bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do podmiotu od którego pochodzi wniosek o dofinansowanie, że wszystkie wnioski o dofinasowanie objęte wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią informacji publicznej. Wymaga też wskazania, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 190/19 i przywołane w nim wyroki NSA - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), a ponadto że nie można automatycznie ograniczać prawa dostępu do informacji publicznej jedynie do treści dokumentów urzędowych, bez dokonania analizy czy objęty wnioskiem o udostępnienie dokument prywatny zawiera informację o charakterze publicznym, czyli informację dotyczącą m.in. majątku publicznego, w tym pomocy publicznej i odnoszącą się do działania organów władzy publicznej, względnie wykorzystywaną przez te organy przy dysponowaniu majątkiem publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 710/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tych okolicznościach należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w pkt 1 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, stwierdzona w sprawie bezczynność organu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała ona raczej z nieprawidłowej oceny przepisów prawa, a nie oczywistego i ewidentnego lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia w sprawie, iż bezczynność organu cechował szczególnie duży ciężar gatunkowy, co wyklucza możliwość zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).