I SA/Gd 1032/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za luty 2021 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 kwietnia 2021 r. A.M. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za luty 2021 r. dla płatników w określonych branżach (RDZ-B7). Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek, zaś przychód z tej działalności, uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który składa wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: "ustawa COVID-19" i § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 371) – dalej "rozporządzenie" oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za luty 2021 r. Decyzja odmowna została wydana z uwagi na fakt, że podany we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Pełnomocnik Skarżącego zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art 123 u.s.u.s., poprzez: - niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, co w rzeczywistości stanowiło przeważającą działalność gospodarczą Skarżącego w dniu 30 listopada 2020 r., w sytuacja w której występowała rozbieżność pomiędzy oświadczeniem Skarżącego - pouczonego o odpowiedzialność karnej za składanie fałszywych oświadczeń - złożonym we wniosku, że prowadził, jako przeważającą, działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A - tj. restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, a wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie, jako rodzaj przeważającej działalności, ujawniono działalność z kodem 32.12.Z; - niepodjęcie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego, przejawiającego się w prawie do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, w sytuacji, w której działalność gospodarcza Skarżącego, polegająca na prowadzeniu kawiarni, na dzień 30 listopada 2020 r. była faktycznie działalnością przeważająca, generując w 2019 r. 80% przychodów Skarżącego, a 2020 r. 100% jego przychodów i jest on, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą osobą dotkniętą skutkami pandemii COVID -19. 2) art. 8 § 1 KPA w zw. z art 83 ust. 1 art. 123 u.s.u.s. poprzez: - prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej, co przejawiało się wywiedzeniem przez organ negatywnych następstw zdziałania Skarżącego, który ściśle przestrzegał przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym w szczególności zasady stabilności działalności przeważającej PKD wyrażonej ust 5 pkt 26 Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD] (Dz.U. 2007 nr 251 poz. 1885); - naruszenie zasady równego traktowania, przejawiające się w różnym traktowaniu wnioskodawców wykonujących taką samą działalność gospodarczą i w równym stopniu dotkniętych skutkami pandemii COYID-19. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) ust. 5 i pkt 26 Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. 2007 nr 251 poz. 1885) poprzez pominięcie normy zawartej w tym przepisie i w konsekwencji błędne uznanie, że wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na dzień 30 listopada 2020 r., określający rodzaj przeważającej działalności gospodarczej, odzwierciedla rodzaj faktycznie przeważającej działalności gospodarczej Skarżącego w dacie 30 listopada 2020 r. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie Skarżącemu od organu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci oświadczenia Skarżącego o udziale poszczególnych rodzajów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w przychodach za rok 2019 i 2020 r., na okoliczność określenie rzeczywistej dominującej działalności gospodarczej Skarżącego w dniu 30 listopada 2020 r. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja ZUS którą odmówiono Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za luty 2021 r. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1848/18, publ. LEX nr 3227087). Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji. Do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 przesłanka 2 k.p.a., a więc wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym wydaniu decyzji, która nie zawierała podpisu osoby upoważnionej. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienia dotyczące poszczególnych elementów decyzji administracyjnej rodzą różne konsekwencje w odniesieniu do istnienia, ważności lub legalności decyzji. Zauważa się, że "istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich bowiem brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji" (A. Wróbel, teza 5 do art. 107 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021). W szczególności wskazuje się, że do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję (wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 487/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Wobec powyższego fakt podpisania decyzji przez upoważnioną do tego osobę powinien wynikać z akt sprawy administracyjnej. Tymczasem na decyzji widnieje maszynowy zapis "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J.L.". Decyzja ta nie zawiera podpisu odręcznego J.L., bądź złożonego przez ww. pracownika kwalifikowanego podpisu elektronicznego. W ocenie Sądu samo doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia w aktach administracyjnych) nie przesądza o tym, że została ona prawidłowo podpisana, czy też wydana w formie dokumentu elektronicznego, skoro decyzja nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Z powyższego wynika, że podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2021 r., III FSK 3120/21, LEX nr 3169176). Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie czy decyzja pochodzi od właściwego organu i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Podpis upoważnionego do wydania decyzji pracownika organu ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2438/13). Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji powoduje nieważność decyzji administracyjnej. Treść art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co sprawia że uchybienie enumeratywnie określonym w ustawie wymogom, określającym konieczne elementy składowe każdej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się wydruk z podpisem E.K. złożonym w dniu 15 kwietnia 2020, tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Taka forma podpisu jest niedopuszczalna, gdyż decyzja powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez J.L., na co wskazuje wprost powołanie jej imienia i nazwiska jako osoby działającej z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. Wobec powyższego należało przyjąć, że brak jest dowodu na to, że decyzja ZUS została prawidłowo podpisana. Skoro bowiem podpis osoby upoważnionej pod decyzją administracyjną jest jej konstytutywnym elementem, należało uznać, że – z uwagi na brak tego elementu – zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Co za tym idzie, stwierdzenie braku podpisu stanowi podstawę stwierdzenia zaistnienia kwalifikowanej wady: rażącego naruszeniu prawa (tak: K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak- Sudyka, Warszawa 2019, s. 1488). Podsumowując, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja nie zawiera podpisu pracownika upoważnionego do wydania tej decyzji. W związku z tym, że stwierdzona kwalifikowana wada zaskarżonej decyzji odnosiła się do jej elementu konstytutywnego, nieuzasadnione było badanie legalności tej decyzji w pozostałym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzi prawidłowe postępowanie, a jeżeli doprowadzi ono do wydania decyzji administracyjnej, to decyzja ta zostanie wydana w szczególności z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480,- zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).