I SA/Gd 1170/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka- Wiśniewska (spr.), Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji P. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 marca 2022 r., nr SKO.413.2.2022 w przedmiocie określenia wysokości nienależnie pobranej dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lęborskiego nr 6/2021 z dnia 20 grudnia 2021 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz strony skarżącej kwotę 4570 (cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja P. z siedzibą w L., jako organ prowadzący Niepubliczną Specjalną Szkołę Podstawową "S." w L., otrzymała dotację oświatową na naukę języka kaszubskiego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. dla swoich uczniów. Dotacja została przez stronę wykorzystana w całości na pokrycie kosztów związanych z nauką języka kaszubskiego przez uczniów z niepełnosprawnościami. Starosta Lęborski, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. określił organowi prowadzącemu Niepubliczną Specjalną Szkołę Podstawową "S." w L. wysokość dotacji pobranej nienależnie przeznaczonej na naukę języka kaszubskiego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w kwocie 32.316,00 zł i nakazał jej zwrot wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 21 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz. U. z 2019 r., poz. 639 ze zm.) a także załącznik nr 1 do tego rozporządzenia określający Ramowy Plan Nauczania dla szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej specjalnej, z wyjątkiem szkoły podstawowej specjalnej dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym a także załącznik nr 2 określający Ramowy Plan Nauczania dla szkoły specjalnej dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym Kolegium wskazało, że w planie tym nie nauki języka mniejszości narodowej/język mniejszości etnicznej/język regionalny/własna historia i kultura. Przewidziano natomiast inne zajęcia niż obowiązkowe, a wśród nich dodatkowe zajęcia edukacyjne i zajęcia języka migowego, które są realizowane w przypadku przyznania przez organ prowadzący szkołę godzin na realizację tych zajęć, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Zdaniem organu powyższe wskazuje na to, że w załączniku nr 2 nie przewidziano zajęć z języka regionalnego. Oba ramowe plany zawierają pozycję dodatkowe zajęcia edukacyjne, ale tylko ramowy plan z załącznika nr 1 zawiera pozycję dotyczącą nauki języka regionalnego. Zdaniem organu z powyższego wynika, że w ramach pojęcia dodatkowych zajęć edukacyjnych nie mieszczą się zajęcia z nauki języka regionalnego. Ustosunkowując się do podnoszonej przez Fundację kwestii związanej z brakiem zakazu prowadzenia takich zajęć przez organ prowadzący Kolegium podniosło, że z uzyskanych przez organ I instancji wyjaśnień z Ministerstwa Edukacji i Nauki wywnioskować można, że przekazana powiatowi subwencja mogła być przekazana jednostce dotowanej na zajęcia obowiązkowe z języka regionalnego. Zajęcia te nie zostały ujęte w ramowym planie nauczania dla placówki jaką jest Szkoła prowadzona przez stronę postępowania, w związku z czym w ocenie organu brak jest uzasadnienia do przyznania i wykorzystania dotacji na takie zajęcia. Wbrew twierdzeniom strony, w ocenie Kolegium, wypłata przez organ dotujący placówce dotacji w wysokości wyższej niż należna nie czyni tej dotacji należną. Tym samym błąd organu czy systemu, na który wskazuje strona, nie może wpływać na zasadność żądania zwrotu dotacji nienależnej. Końcowo Kolegium podniosło, że w jego ocenie nie zaszła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania wskazana przez organ tj. art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. W literaturze oraz orzecznictwie przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność zastosowania instytucji zawieszenia postępowania zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Nie było to jednak naruszenie, które mogło wpłynąć w sposób istotny na prawidłowość całego postępowania zakończonego wydaniem decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Fundacja wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 3 oraz załącznikiem nr 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w ramach pojęcia dodatkowych zajęć edukacyjnych nie mieszczą się zajęcia z nauki języka regionalnego, co skutkowało uznaniem braku uzasadnienia do przyznania i wykorzystania dotacji na takie zajęcia w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "u.f.p.") w zw. z art. 26 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm.) poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że dotacja otrzymana przez skarżącą została pobrana należnie i wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Zarzuciła także inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca pobrała nienależnie dotację i powinna zostać obowiązana do jej zwrotu, mimo że skarżąca uzyskała dotację należnie i w całości wykorzystała ją na realizację zajęć z języka kaszubskiego dla swoich uczniów, tj. zgodnie z celem jej udzielenia. Zarzuciła także naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organu oraz poprzez dowolną interpretację przepisów będących podstawą nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy z uwagi na wskazane naruszenia decyzja ta powinna zostać uchylona a postępowanie w niniejszej sprawie umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skarg wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. Należy wskazać, że zgodnie z art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1 pkt 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Z treści art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynika, że obowiązek zwrotu odnosi się do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Oznacza to, że dotyczy on środków publicznych przyznanych i wypłaconych beneficjentowi. Wskazuje na to także treść art. 252 ust. 3 i ust. 5 u.f.p., gdzie mowa jest również o "dotacjach pobranych w nadmiernej wysokości", a więc takich, które zostały przyznane i wypłacone (tak też: w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15). Strona skarżąca podnosi, że w rozpoznawanej sprawie dotacja nie może być uznana za nienależnie pobraną (bez podstawy prawnej) ponieważ to organ dotujący ustalił wysokość dotacji i skutki jego błędów nie mogą obciążać strony. W ocenie Sądu przesłankę "dotacja udzielona bez podstawy prawnej" należy rozumieć w sposób obiektywny. Istotne jest to, czy przysporzenie po stronie podmiotu dotowanego nastąpiło bez podstawy prawnej. W orzecznictwie wskazuje się, że wystąpienie błędu organu w ustaleniu wysokości dotacji nie może sanować przekazania beneficjentowi dotacji bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r., VIII SA/WA 697/20, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., I GSK 2094/18). Przesłanki zwrotu dotacji określone art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., nie odwołują się do elementu subiektywnego. Ziszczenie przesłanek zwrotu jest niezależne od tego, czy podmiot dotowany w jakikolwiek sposób przyczynił się do tego, że otrzymana dotacja została mu wypłacona bez podstawy prawnej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2021 r., I SA/Bk 543/21). Wobec powyższego konieczne jest skupienie rozważań na istotnej kwestii spornej dotyczącej dostrzeżonego przez organ orzekający braku prawnej podstawy udzielania skarżącej dotacji na prowadzenie zajęć języka kaszubskiego dla dzieci z niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym lub znacznym. Dotacja została przyznana na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2021 r. i wykorzystana przez Fundację P. w L., która jest organem prowadzącym Niepubliczną Specjalną Szkołę Podstawową "S." w L., co jest okolicznością bezsporną. W ocenie Sądu nie jest prawidłowa dokonana przez organ interpretacja przepisów prawa, zgodnie z którą zajęcia języka regionalnego, jako nieobjęte rocznym planem nauczania dla szkoły podstawowej specjalnej, nie mogą być przedmiotem dotacji. Porównanie treści załącznika nr 1 i załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. potwierdza, że zajęcia edukacyjne w zakresie języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej, języka regionalnego lub własnej historii i kultury zostały uwzględnione jedynie w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej specjalnej, z wyjątkiem szkoły podstawowej specjalnej dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym. W załączniku nr 2 nie powtórzono takiego zapisu. Należy dostrzec, że nauczanie języka wymaga osiągnięcia określonego efektu w postaci znajomości na zakładanym edukacyjnie poziomie. Pominięcie w ramowym programie nauczania dla szkół specjalnych dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym zapisu odpowiadającego postanowieniom załącznika nr 1 nie stanowi przeszkody prowadzenia zajęć jako zajęć dodatkowych. Szerokie pojęcie dodatkowych zajęć edukacyjnych zostało powtórzone w załączniku nr 1 i załączniku nr 2, z tym że jedynie w szkołach, którym dedykowany jest program jak w załączniku nr 1 nie są dodatkowymi zajęciami edukacyjnymi lekcje języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej, języka regionalnego, własnej historii i kultury. Dotacja w istocie została przyznana szkole, którą obejmują ramy programowe jak w załączniku nr 2, na dodatkowe zajęcia edukacyjne opisane jako związane z językiem kaszubskim. Przekonujące jest wyjaśnienie, że zajęcia dodatkowe z uczniami szkoły specjalnej są podporządkowane możliwościom uczniów, prowadzono jako zajęcia językowe, muzyczne, taneczne, wykorzystujące kulturę Kaszub. Nie można zaakceptować poglądu, że w szerokim pojęciu dodatkowych zajęć edukacyjnych w szkołach specjalnych wykluczone jest prowadzenie lekcji języka regionalnego w sposób uwzględniający nie konieczność osiągnięcia pełnego efektu znajomości języka, lecz w sposób umożliwiający identyfikację uczniów z kulturą regionu ich zamieszkania. W sprawie nie jest kwestionowane, że zajęcia zostały przeprowadzone, a Fundacja zapewniła uczniom kształcenie zgodne z wnioskiem formułowanym na etapie inicjującym procedurę przyznania dotacji. Ramowe programy nauczania nr 1 i 2 poprzez wprowadzenie szerokiej możliwości dodatkowych zajęć edukacyjnych realizują zakaz dyskryminacji uczniów niepełnosprawnych. Zajęcia były prowadzone dla wszystkich dzieci, w sposób spełniający cele edukacyjne, co potwierdzają zeznania osoby reprezentującej stronę skarżącą złożone w dniu 9 września 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni prezentowaną wyżej interpretację przepisów prawa wykluczającą przyjęcie, że w ramach dodatkowych zajęć edukacyjnych w szkołach specjalnych nie mogą być prowadzone, w sposób zgodny z metodologią nauczania specjalnego, zajęcia języka kaszubskiego jako języka regionalnego. Z tych względów stwierdzając naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł, jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 135 wskazanej ustawy.