I SA/Gd 1369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...]. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020r. skarżący E.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz.1842, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o COVID", z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z 23 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.), dalej u.s.u.s., odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS przytoczył treść art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID i wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek jako płatnik składek, który zgłosił do ubezpieczeń mniej niż 10 ubezpieczonych. Na dzień 30 czerwca 2020r. deklaracje rozliczeniowe za okres od marca do maja 2020r. nie zostały złożone. Wymagane dokumenty złożone zostały dopiero 15 lipca 2020 r. W związku z powyższym skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez Stronę wniosku, decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 czerwca 2020 r. odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID, warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jest przesłanie do ZUS deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Termin ten nie został przez skarżącego zachowany, jednocześnie nie był on zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której podniósł m.in., że wprawdzie deklaracje rozliczeniowe ZUS za okres od marca do maja 2020 roku powinny zostać złożone do 30 czerwca 2020 roku a skarżący złożył je 2 tygodnie później, gdy tylko dowiedział się, że mimo braku konieczności opłacenia składek deklaracje jednak powinny zostać złożone. W świetle tego, że do tej pory zarówno deklaracje jak i składki były dostarczane do ZUS terminowo i dopiero chaos informacyjny związany z pandemią spowodował zachwianie tej regularności oraz tego, że skarżący jest emerytem i niniejszą działalnością dorabia do emerytury i nie stać go na profesjonalną księgowość, w związku z czym informacje zbiera sam i trudno mu było się poruszać w tej chaotycznej bezprecedensowej sytuacji, jasno widać, że powstałe przeoczenie naprawione najszybciej jak to było możliwe, nie było jego złym zamiarem. Dalej skarżacy podniósł, że przepisy ustawy dotyczące zwolnienia ze składek ZUS w związku z COVID-19 nie zawierają adekwatnej do uchybienia kary, w wyniku czego każde uchybienie jest karane w maksymalnym wymiarze, jakim jest odebranie prawa do skorzystania z przewidzianej ustawą ulgi w związku z COVID 19, która dotyczy wszystkich, podobnie jak skutki pandemii, co w istotny sposób narusza interes prawny skarżącego oraz drastycznie pogarsza sytuację finansową, która już z powodu niemożności prowadzenia działalności podczas wiosennej fali pandemii stała się podbramkowa. Skarżący podniósł, że żyje z emerytury otrzymując 1550 zł miesięcznie, ponieważ 25% jej wysokości zabiera komornik. Ze względu na COVID jego przychody w przedmiotowym okresie spadły praktycznie do zera w prowadzonej drobnej działalności handlowej. Zawsze przez cały okres działalności skarżący składał deklaracje oraz płacił składki ZUS terminowo. Skarżący wniósł o pozytywnie rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając wydane w tej sprawie decyzje ZUS z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Organ podnosi, że Skarżący nie złożył prawidłowych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zostały one złożone w 15 lipca 2020r., w związku z tym Skarżący nie ma prawa do wnioskowanego zwolnienia. Z kolei Skarżący twierdzi, że występował Chaos informacyjny, który spowodował, że deklaracje złożył 2 tygodnie później. Wcześniej deklaracje składał terminowo, również składki opłacał terminowo. Mając na uwadze stanowiska stron oraz okoliczności wynikające z akt sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID, według stanu prawnego na dzień 22 kwietnia 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020r. do dnia 31 maja 2020r., płatnik składek przekazywał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Zwolnienie, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID, przyznawane było na wniosek płatnika i dotyczyło składek w nim określonych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych i sam spełniał warunki w nim określone. Z art. 31zq ust. 2 i 3 ustawy o COVID wynikało, że Zakład powinien zwolnić z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek; warunkiem zwolnienia było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Na podstawie art. 31zq ust. 5 i 6 ustawy o COVID Zakład zobowiązany był poinformować płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, przy czym płatnika posiadającego utworzony profil w systemie teleinformatycznym Zakładu informowało się wyłącznie poprzez ten profil. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następowała w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID). Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: ‘’k.p.a.’’), który wymaga by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne i art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 96/10). W konsekwencji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. . Ponadto w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony organ zobowiązany był kierować się ogólnymi zasadami postępowania wynikającymi z k.p.a. Art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, nie mógł ostatecznie spowodować negatywnego rozpatrzenia jej wniosku. Organ powinien był zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne w terminie realnie pozwalającym wnioskodawczyni na uzyskanie wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Gdyby organ kierował się tymi zasadami, to biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku – 7 kwietnia 2020r., oraz datę wynikającą z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID – 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby możliwość spełnienia wszystkich warunków w odpowiednim terminie. Na skutek jednak opieszałego i niesolidnego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej, ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w tym przypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Uznać zatem należy, że doszło do naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W decyzji ZUS nie odniósł się też do akcentowanych przez stronę problemów z dostarczeniem deklaracji i kontaktem z ZUS oraz do faktu złożenia ich już 15 lipca 2020r. Prawnym obowiązkiem organów administracji publicznej jest czuwanie nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Miało to szczególny wymiar i wydźwięk (znaczenie) w początkowej fazie epidemii COVID-19, kiedy przyjmowane rozwiązania prawne i ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej stanowiły istotne novum dla podmiotów administrowanych, a diametralnej zmianie uległ także, na skutek wprowadzanych ograniczeń natury administracyjnej, sposób codziennego funkcjonowania. Znaczna część czynności urzędowych została ograniczona, wstrzymana albo przeniesiona do sfery elektronicznej. Słusznie zatem skarżący powoływał się na chaos informacyjny. W okolicznościach "zawirowań" prawnych w odnośnym czasie i trudności w kontakcie z administracją publiczną, co uznać należy za fakt notoryjny, rolą Zakładu było udzielenie takiego wsparcia informacyjnego płatnikowi składek, aby w czasie ograniczenia prawa prowadzenia działalności gospodarczej nie doznał dalej idących negatywnych skutków ogłoszonego w kraju stanu epidemii z powodu COVID-19. Temu przecież służyć ma ustawa o COVID. Sąd zwraca też uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmują zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W dacie wydania decyzji przez organ I instancji przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID obowiązywał, powinien zatem zostać uwzględniony. Wskazuje to na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o konieczności informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, a w razie uchybienia terminu, do poinformowania o tym płatnika i wyznaczeniu mu terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Sprawa z wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w wyniku tego rozstrzygnięcia znajduje się na etapie jego wniesienia. Organ podejmując decyzję co do dalszego procedowania w sprawie tego wniosku weźmie pod uwagę, że treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID. Uwzględni również, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu w zakresie ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec strony. Przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. musi być skrupulatne, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.