I SA/Gd 1600/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Irena Wesołowska Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r sprawy ze skargi H. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Decyzją z dnia 26 września 2014 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 czerwca 2014 r. Nr [...], na podstawie której odmówiono p. H. C. umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieuregulowanych składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres od 06/2002 r. do 04/2003 r., w kwocie 28.783,00 zł liczonych na dzień 7 maja 2014 r. od należności głównej w kwocie 10.512,33 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/2002 r. do 04/2003 r. w kwocie 6.644,00 zł liczonych na dzień 7 maja 2014 r. od należności głównej w kwocie 3.397,46 zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 06/2002 r. do 04/2003 r. liczonych na dzień 7 maja 2014 r. od należności głównej w kwocie 1.555,93 zł. W uzasadnieniu organ stwierdza, że według złożonych dokumentów pan H. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z dochodu uzyskiwanego ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1.566,28 zł netto zgodnie z oświadczeniem opłaca stałe miesięczne wydatki z tytułu opłat za czynsz 600,00 zł, wydatki związane z leczeniem 100,00 zł. Ponadto zgodnie z oświadczeniem ponosi koszty miesięczne w kwocie 300,00 zł z tytułu alimentów, które opłaca dobrowolnie. Z danych uzyskanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika nadto, że pan H. C. z tytułu umowy o pracę, za 08/2014 osiągnął dochód w wysokości 2.110,45 zł brutto. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały załączone dokumenty dotyczące postępowań egzekucyjnych, które uznano jako nieaktualne. Na potwierdzenie tego faktu w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 2 czerwca 2014 r. i 29 sierpnia 2014 r., wnioskujący o ulgę oświadczył, że nie posiada żadnych zobowiązań, oraz że nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W rozpoznaniu wniosku organ stwierdza, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub części należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Mocą regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednakże tyko w przypadkach określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). W toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek umożliwiających umorzenie odsetek. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 4 ustawy systemowej umorzenie składek powoduje także obligatoryjne umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia. Umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 4a wskazanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż kwota zadłużenia z tytułu należności składkowych znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Poza tym nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 w/w ustawy). Skarżący twierdzi, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. W ocenie organu rentowego zadłużenie wobec ZUS skarżący może spłacać w ramach układu ratalnego na dogodnych warunkach. Od daty złożenia wniosku o udzielenie układu ratalnego nie biegną odsetki, pod warunkiem realizacji warunków umowy. Skarżący osiąga dochód ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1.566,28 zł netto oraz z tytułu umowy o pracę, który za 08/2014 wynosił 2.110,45 zł brutto. Z wymienionych wierzytelności skarżącego może być prowadzona skuteczna egzekucja. Po wnikliwym przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dowodów organ rentowy ustalił, że okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek nie stanowią dostatecznych przesłanek do umorzenia zaległości w trybie powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 2 art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Cytowany przepis oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności każdorazowo należy do organu rentowego, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc że w takim wypadku mogą być one umorzone. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składkowych, to organ orzekł jak w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję p. H. C. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wywiódł, iż odsetki powinny być umorzone. W opinii skarżącego organ nie podjął z urzędu czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie zwrócenia się do sądu i komorników sądowych o informacje w zakresie aktualnej dokumentacji świadczącej o sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Skarżący nie zgadza się z oceną organu odnośnie przedłożonych dokumentów dotyczących postępowań egzekucyjnych, jako nieaktualnych, skoro to właśnie postępowania egzekucyjne i sądowe doprowadziły skarżącego do aktualnej sytuacji majątkowej oraz zadłużenia wobec ZUS. W opinii skarżącego organ powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy nieprawidłowo stwierdził, że posiadane składniki majątkowe, wiek, pozwalają na spłatę zadłużenia, bowiem sytuacja materialna skarżącego nie jest tak ciężka, aby mogła prowadzić do umorzenia zadłużenia. W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. - oznaczanej dalej, jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy ), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wskazanych w ust. 3. W art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca określił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wskazania tam zawarte są wyczerpujące i stanowią zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285). Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie wskazano na okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Również i w powyższym przypadku ustawodawca posłużył się tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że nawet po stwierdzeniu istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnej oceny tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi. Należy mieć przy tym na uwadze, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Zatem przy braku wykazania przez zobowiązanego przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1-3 w/w rozporządzenia organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek, co skutkować musi odmową udzielenia tej ulgi. Należy mieć przy tym na uwadze, że pozostawienie do uznania organu istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak również zakres ewentualnego umorzenia, nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia, a zatem w każdym przypadku wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie skarżony organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, wnikliwie ustalając stan faktyczny i dokonując wszechstronnej jego oceny pod kątem wystąpienia przesłanek określonych § 3 ust. 1 pkt 1-3 w/w rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wbrew odmiennym twierdzeniom artykułowanym w skardze skarżący nie wykazał zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w przepisach tego aktu prawnego. Zaakcentować w tym kontekście trzeba, że skarżący uzyskuje stałe dochody, a nie sposób przyjąć, iż w jego wieku, z uwzględnieniem posiadanego doświadczenia zawodowego nie może on podjąć dodatkowych zajęć zarobkowych. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń. Zobowiązany miał zapewnioną możliwość przedstawienia własnych twierdzeń i ich dokumentowania. Organ, na co wskazuje obszerne i szczegółowe uzasadnienie decyzji poddał twierdzenia i dowody przedstawione w sprawie wnikliwej analizie i wyprowadził z nich prawidłowe wnioski. Dokonana w sprawie ocena wniosku skarżącego mieści się w granicach uznania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że kontrolujący zaskarżoną decyzję sąd administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń faktycznych, ani też nie może zmienić zaskarżonej decyzji. Powyższe wynika m.in. z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. "Stosowanie środków określonych w ustawie" polega, w razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 cyt. ustawy m.in. na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części, stwierdzeniu jej nieważności, ewentualnie stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż w sprawach gdzie rozstrzygnięcie organów opiera się na uznaniu administracyjnym sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy odsetki powinny być umorzone. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona decyzja podlega badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (tak też: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1227/97, LEX nr 33404). O ile więc zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego, to sąd administracyjny, który sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem, nie jest władny jej uchylić (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt 111 SA 1745/97, dost. LEX nr 44771). Wyrazistym podkreśleniem roli orzecznictwa w sprawach ulg i zwolnień uznaniowych jest teza wyroku NSA z 7 lutego 2001 r. stwierdzająca, iż sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00, LEX nr 46473). Analogiczne stanowisko dominuje w doktrynie prawa podatkowego, gdzie wskazuje się, że kontrola wobec uznania może mieć ograniczony zakres, ale nie można z niej rezygnować, zaś orzeczenia sądu winny opierać się jedynie na kryterium legalności. Zasada nieingerencji przez sąd administracyjny wynika z faktu, że nie jest on, co wyżej już wywiedziono - trzecią instancją postępowania administracyjnego (A. Habuda, Uznanie administracyjne - zmierzch czy renesans pojęcia; opublikowane w: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 117). W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, iż umorzenie jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie należności, nie zaś zwalnianie podatników od tego obowiązku (por. teza wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., III SA 628/00), ponieważ zobowiązania podatkowe, określone ustawami mają charakter powszechny (por. uzasadnienie wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r. WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/07), co z kolei nie jest samodzielną przesłanką powodującą oddalenie wniosku podatnika bez pełnej merytorycznej oceny sytuacji. Umorzenie zaległości podatkowych pociąga za sobą zmniejszenie wpływów do budżetu, tym samym ograniczeniu ulegają możliwości realizacji zadań związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb całego społeczeństwa. Wykładnia pojęć nieostrych, będących przesłankami możliwości zastosowania ulgi, czyli wyjątku od zasady, powinna mieć zawężający charakter. Zbyt szerokie i dowolne wykorzystanie uprawnień w przyznawaniu ulg podatkowych doprowadziło by do naruszenia dyscypliny podatkowej, do zachowania której powołano organy podatkowe oraz do naruszenia zasady równego traktowania podatników, pozostających w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Każdy podatnik powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi podatkowej nie może być również traktowane, jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych podatnika, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik nie był pochopnie z niego zwalniany (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., I SA/Ka 577/00, niepubl.). Zważyć należy, iż niejednokrotnie podatnicy, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swych zobowiązań podatkowych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych, które zostały ustalone na ich wniosek, a przy tym dostosowane do ich bieżącej sytuacji. Wedle sądu, ocena organów w przedmiocie istnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana po wszechstronnym i wystarczająco wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego poprzedzonym dokładnym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wszechstronna analiza ustawowych przesłanek umorzenia odsetek od zaległości nie pozwalają postawić zaskarżonej decyzji zarzutu dowolności. Zważyć należy, iż ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia odsetek od powstałych zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia należności obowiązek ten wypełnił. Udzielanie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99). Należy wskazać w tym miejscu również, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka 14/99). Zauważyć należy, że wobec zobowiązanego nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wobec tego, w ocenie sądu, decyzja organu o odmowie umorzenia odsetek od zaległości, nie nosi znamion dowolności, a w konsekwencji skarga, wobec nie stwierdzenia naruszeń powoływanych w skardze przepisów prawa podlegać musi oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.