I SA/Gd 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie premii zalesieniowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. A., uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 2016 r. i zmienił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 października 2012 r. w przedmiocie premii zalesieniowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 1 sierpnia 2011 r. W. A., działając jako rolnik, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - dalej jako "Kierownik", z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na 2011 r., w którym zadeklarował do zalesienia grunty rolne o powierzchni 11,28 ha. Strona wskazała, że ubiega się o: wsparcie na zalesienie na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 11,28 ha, premię pielęgnacyjną na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 11,28 ha oraz premię zalesieniową dla rolnika uzyskującego co najmniej 25% dochodu z rolnictwa na powierzchni 11,28 ha. Ponadto rolnik zadeklarował zabezpieczenie uprawy przed zwierzyną poprzez wykonanie grodzenia 2-metrową siatką metalową na powierzchni 11,28 ha. Decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. Kierownik przyznał W. A. płatność z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 85.941,60 zł, płatną jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 10.941,60 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 17.822,40 zł, płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. Kierownik wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi (w tym zakresie powołano się na raport z czynności kontrolnych z dnia 31 maja 2012 r.). Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Kierownik decyzją z dnia 12 października 2012 r. uchylił swoją decyzję z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie oraz przyznał W. A.: wsparcie na zalesienie w wysokości 85.112,80 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 10.941,60 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową w wysokości 17.822,40 zł, płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podczas kontroli na miejscu w dniu 31 maja 2012 r. ujawniono, iż powierzchnia wykonania grodzenia siatką wynosiła 10,96 ha, a więc mniej niż rolnik zadeklarował we wniosku. Wobec tego zmniejszeniu uległa wysokość przyznanego stronie wsparcia na zalesienie. W latach 2012-2014 W. A. składał kolejne wnioski o wypłatę pomocy na zalesienie. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. Kierownik zmienił wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji z dnia 12 października 2012 r., ustalając ją na kwotę 13.423,20 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346) - dalej jako "rozporządzenie z 10 marca 2015 r.", w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach powyższego działania została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 608 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie 1307/2013", kierownik biura powiatowego ARiMR zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm.) - dalej jako "ustawa o płatnościach", uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Kierownik wskazał, że dla gruntów, o których mowa w ww. przepisie, została ustanowiona nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości 1.190 zł/ha na rok. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu W. A., wnosząc o jej uchylenie w całości i wypłatę premii zalesieniowej zgodnie z wcześniejszą decyzją z dnia 12 października 2012 r., zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu zarzucono, że organ miał informację, iż wspomniane w decyzji grunty nie zapewniały rolnikowi prawa do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej (dalej jako "JPO") i przed wydaniem decyzji nie poinformował o nich strony. Zdaniem odwołującego, aby uznać grunty, do których została przyznana pomoc na zalesianie, jako kwalifikujące się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 do JPO w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, należy spełnić szereg warunków. Podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego (a raczej jego braku) nie ustalono spełnienia tych warunków, a jedynie bez przeprowadzenia jakichkolwiek wyjaśnień wydano swobodną decyzję, niejako "automatycznie". Wobec tego grunty odwołującego niekoniecznie muszą się kwalifikować jako grunty spełniające kryteria określone w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013. Wymaga to przeprowadzenia starannego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Decyzją z dnia 24 listopada 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR - dalej jako "Dyrektor", uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i zmienił decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie z dnia 12 października 2012 r. w części dotyczącej premii zalesieniowej, poprzez zmianę począwszy od 2015 r. wysokości premii zalesieniowej przysługującej W. A. na kwotę 13.633,80 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 153) - dalej jako "rozporządzenie z 19 marca 2009 r.". Dyrektor odwołał się następnie do treści § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r., a nadto przywołał art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, zgodnie z którym "kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu JPO i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie 1306/2013", system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, a od 2016 r. w skali 1:5.000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od powyższego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Dyrektor podniósł, że zgodnie z § 13 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w wyniku złożenia wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie, który weryfikowany jest przez kierownika biura powiatowego pod kątem zasadności wypłaty premii. W przypadku uznania, że wypłata premii w wysokości określonej w decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie jest uzasadniona, płatność jest realizowana na konto wskazane przez rolnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Natomiast w sytuacji stwierdzenia okoliczności skutkującej koniecznością dokonania jakichkolwiek redukcji, wydawana jest decyzja orzekająca o zmniejszeniu wysokości premii zalesieniowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w § 1 pkt 4 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. dokonano zmiany wysokości stawki premii zalesieniowej, której wysokość została uzależniona od tego, czy grunt objęty tą premią spełnia jednocześnie warunki do przyznania JPO, począwszy od 2015 r. W takiej sytuacji, w myśl § 2 ww. rozporządzenia, należy wydać decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej. Dyrektor wskazał, że w dniu 17 czerwca 2015 r. W. A. wystąpił z wnioskiem o wypłatę pomocy na zalesianie. Kierownik zobowiązany był zatem ustalić, czy grunty zalesione przez rolnika spełniają warunki do przyznania JPO. W tym celu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Nie było to jednak postępowanie wszczęte z urzędu, a wynikało ono wprost ze złożenia przez rolnika wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie oraz z przepisów rozporządzenia z 10 marca 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach JPO przysługuje do powierzchni działki rolnej, która położona jest na gruntach stanowiących tzw. "kwalifikujące się hektary". Z kolei art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 stanowi, że "kwalifikującymi się hektarami" są m.in. obszary, które zostały zalesione w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jeżeli spełniały one warunki do przyznania JPO w 2008 r. W związku z powyższym Dyrektor zbadał, czy zalesione przez W. A. grunty spełniały warunki do przyznania JPO w 2008 r. W tym celu Dyrektor wykorzystał dane systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 i na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 30 lipca 2004 r. ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania JPO w 2008 r. wyniosła 10,74 ha. Natomiast obszar niekwalifikujący się do JPO w 2008 r. stanowił powierzchnię 0,54 ha. Wyjaśniono, że mimo zmiany wysokości premii zalesieniowej, zmniejszeniu nie uległa powierzchnia, co do której premia jest wypłacana - niezmiennie wynosi ona 11,28 ha. Doszło jedynie do rozdzielenia areału objętego pomocą na dwa odrębne obszary, dla których obowiązują różne stawki premii zalesieniowej, gdzie jedynym kryterium podziału jest kwalifikowalność terenu do JPO w 2008 r. Oceny w tym zakresie dokonano w oparciu o stan faktyczny, jaki miał miejsce na działce w 2008 r. Kwotę premii zalesieniowej organ odwoławczy obliczył w następujący sposób: – dla obszaru o powierzchni 10,74 ha kwalifikującego się do JPO przyjęto roczną stawkę premii zalesieniowej zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 10 marca 2015 r., tj. 1.190 zł/ha, co dało kwotę premii zalesieniowej w wysokości 12.780,60 zł, – dla obszaru o powierzchni 0,54 ha niekwalifikującego się do JPO przyjęto roczną stawkę premii zalesieniowej zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 10 marca 2015 r., tj. 1.580 zł/ha, co dało kwotę premii zalesieniowej w wysokości 853,20 zł. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.), które w sposób odmienny regulują niektóre kwestie uregulowane w k.p.a., a w szczególności w przepisach art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81. Ten odmienny sposób regulacji miał na celu usprawnienie, uproszczenie i obniżenie kosztów postępowania prowadzonego przez ARiMR w sprawie przyznania pomocy. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego W. A., wnosząc o jej uchylenie w zakresie zmiany wysokości premii zalesieniowej, zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 106 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, że organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa i stać na straży praworządności, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zarzucono, że organ prowadzący postępowanie nie potrafi dokonać w sposób prawidłowy elementarnej w rozumieniu prawnym analizy wykładni gramatycznej kluczowego aktu prawnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, w którym mowa jest o "każdym obszarze, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych (...)". Skarżący wskazał, że istota rozstrzygnięcia tkwi w fakcie, iż w 2008 r. nie przysługiwało mu prawo do płatności przedmiotowej działki, ponieważ nie była ona jego własnością ani nie miał żadnego innego tytułu prawnego. Był to obszar, który skarżącemu nie zapewniał prawa do płatności w 2008 r. Za bezcelowe uznano przytaczanie przez Dyrektora informacji o ustalaniu prawa do płatności na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych w dniu 30 lipca 2004 r. Istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia jest bowiem ustalenie, czy dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. W ocenie strony, organy nie zweryfikowały tej kwestii, co czyni całe postępowanie wadliwym i skutkuje wydaniem krzywdzącej decyzji, zmniejszającej płatności. Podkreślono, że precyzyjne określenie warunków przez prawodawcę nie może skutkować swobodnym, czy też dowolnym interpretowaniem i stosowaniem prawa przez organ administracji publicznej. Brak spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu 1307/2013 skutkuje niemożnością zastosowania § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r., co ma kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia całej sprawy. Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącemu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej. Premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. W załączniku nr 4 do rozporządzenia z 19 marca 2009 r. określono wysokość stawek pomocy na zalesianie oraz szczegółowy sposób obliczania wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej w przypadku gruntów z sukcesją naturalną. W latach 2011-2014 wysokość premii zalesieniowej określono w ww. załączniku na kwotę 1.580 zł/ha na rok. Taka też premia została przyznana skarżącemu pierwotną decyzją z dnia 16 lutego 2012 r., a następnie decyzją z dnia 12 października 2012 r. (11,28 ha x 1.580 zł = 17.822,40 zł). W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie z 10 marca 2015 r. Na mocy § 1 pkt 4 tego rozporządzenia wprowadzono nowe stawki premii zalesieniowej, tj. 1.190 zł/ha w przypadku gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 do JPO w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i 1.580 zł w przypadku gruntów niekwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 do JPO w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z powyższego, zmiana stawki na kwotę 1.190 zł dotyczyła tylko gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 do JPO w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast dla gruntów niekwalifikujących się pozostawiono dotychczasową stawkę, tj. 1.580 zł/ha. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, kierownik biura powiatowego ARiMR zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy o płatnościach, uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami". Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu JPO określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1584/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. A. (matki skarżącego), uchylił zarówno decyzję Dyrektora z dnia 30 września 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 kwietnia 2016 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesienie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska i argumentacji na jego poparcie zaprezentowanej w ww. orzeczeniu. W uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku Sąd podniósł, że wykładnia art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 jest jasna z punktu widzenia wykładni gramatycznej, która ma zawsze pierwszeństwo w dekodowaniu norm. Zdaniem Sądu, użycie w przedmiotowym przepisie pojęcia "zapewnił" - co oznacza czasownikową formę czasu przeszłego dokonanego - przesądza o tym, że jedynie te grunty, dzięki którym rolnik już w 2008 r. uzyskał dostęp do systemu płatności, są "kwalifikującymi się hektarami". Jeżeli więc rolnik od 2008 r. nie korzystał z takiego systemu płatności, to nie można przyjąć, że grunty te zapewniły mu dostęp do systemu płatności w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013. Z poglądem powyższym nie sposób się zgodzić. Przyjęty w przywołanym wyżej wyroku z dnia 14 marca 2017 r. rezultat wykładni językowej przepisu art. 32 ust.2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości. Prowadzi on bowiem do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości dopłat dla rolnika, który był właścicielem gruntu w 2008 r. i rolnika, który ten sam grunt nabył później. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że pojęcie "zapewnił" należy wiązać z gruntem, do którego przyznano płatność, a nie z osobą, której w danym roku przysługiwał do tego gruntu tytuł prawny. A zatem, powiązanie to ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Tym samym, skoro w 2008 r. grunt potencjalnie spełniał przesłanki do przyznania płatności, nie ma znaczenia, czy skarżącemu w tym właśnie roku przysługiwał tytuł prawny do tego gruntu. Takie też rozumienie spornej regulacji prezentują orzekające w sprawie organy administracji. Natomiast w ocenie strony skarżącej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1584/16, skoro w 2008 r. stronie nie przysługiwał tytuł prawny do gruntów, organy nie były uprawnione do zmiany, począwszy od 2015 r., decyzji o przyznaniu premii zalesieniowej. Jak wynika z powyższego, sama wykładnia językowa przepisów art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 napotyka trudności co do rozumienia norm w nich zawartych. Dlatego też nie można poprzestać jedynie na tej wykładni, a dla wyjaśnienia celu wprowadzonych zmian, wynikającego z przepisów rozporządzenia z 10 marca 2015 r., konieczne jest sięgnięcie do wykładni o charakterze kompleksowym, z uwzględnieniem również wykładni dokonywanej w zgodzie z Konstytucją oraz z prawem wspólnotowym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt I FPS 5/06, ONSAiWSA 2007/5/108). Uwzględniając przy interpretacji przepisów prawa zasadę racjonalności ustawodawcy, nakazującej poszukiwanie takiego sensu przepisów, aby odpowiadały one celowi wprowadzenia danej instytucji prawnej, nie można poprzestać na takiej wykładni, która prowadzi do konstatacji o nieracjonalności ustawodawcy i stworzeniu przez niego pustej regulacji prawnej. Takie bowiem ustalenie znaczenia normy prawnej byłoby sprzeczne z konstytucyjnym porządkiem prawnym, nakazującym - w granicach możliwego sensu słów określonej regulacji - poszukiwanie takiego rozumienia interpretowanego przepisu, które czyniłoby go racjonalnym oraz zgodnym z Konstytucją i prawem wspólnotowym. Szczególnie przydatne w tym procesie jest sięgnięcie do wykładni celowościowej, której znaczenie w prawie podatkowym uległo zdecydowanemu zwiększeniu po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, zwłaszcza w tych obszarach tego prawa, które normowane są dyrektywami unijnymi, podlegającymi obligatoryjnej implementacji przez kraje członkowskie. Gdy poszukuje się bowiem w takich przypadkach ratio legis normy prawnej, niezbędne jest ustalenie ratio legis dyrektywy implementowanej do krajowego porządku prawnego. Wyjaśnienia wymaga, że Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom. Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 487 ze zm.). W preambule znajdują się też zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, by płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia 1307/2013. Z kolei w preambule do rozporządzenia 1307/2013 w punkcie 18 zawarto zapis, że aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie. Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii Europejskiej oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom zgodnie z rozporządzeniami unijnymi leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie z 10 marca 2015 r. zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Ustawa ta w art. 3 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym. Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu JPO. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 719/16, LEX nr 2203407). Należy bowiem zwrócić uwagę, że - jak wskazano w uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 10 marca 2015 r. - według Komisji Europejskiej JPO mogą być przyznane do gruntów zalesionych pod warunkiem, że państwo członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Z tego powodu konieczne było dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. W kontekście ewentualnych argumentów o ochronie praw nabytych nie można pominąć, że § 2 rozporządzenia z 10 marca 2015 r. stanowi o dokonaniu zmiany wysokości premii zalesieniowej wiążąc tę okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha na rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do JPO, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1619). W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem z 10 marca 2015 r. rolnikom przyznano wyższą kwotę niż tą, którą otrzymywali przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, nie można mówić o jakimkolwiek uszczupleniu uprawnień, czy też pogwałceniu zasady praw nabytych. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1.580 zł/ha na rok do 1.190 zł/ha na rok dotyczy jedynie gruntów, do których - od 2015 r. - mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Wysokość premii zalesieniowej w niższej stawce nadal jednak rekompensuje utracone średnie dochody związane z przeznaczeniem gruntów rolnych na leśne. W 2015 r. suma wsparcia z tytułu premii zalesieniowej i płatności bezpośredniej do każdego hektara wynosiła 1.643,70 zł, a zatem była większa od wcześniejszej stawki premii zalesieniowej o 63,70 zł /ha. Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo zbadały, czy grunty zalesione przez skarżącego spełniały (a nie - czy skarżący spełniał) warunki do przyznania JPO w 2008 r. W tym celu wykorzystano dane systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 i na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 30 lipca 2004 r. ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania JPO w 2008 r. wynosiła 10,74 ha, natomiast obszar niekwalifikujący się do tej płatności w 2008 r. - 0,54 ha. Skoro grunt, co do którego o objęcie pomocą na zalesianie wnioskował skarżący, spełniał w 2008 r. wymogi kwalifikowalności, to podczas rozpoznawania wniosku o przyznanie premii zalesieniowej na 2015 r. należało uwzględnić przepisy rozporządzenia z 10 marca 2015 r., w tym § 2 stanowiący o zmianie decyzji o przyznaniu tej pomocy. Odnosząc się końcowo do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że na organach ARiMR nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki ukształtowany w orzecznictwie na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1729/14, LEX nr 1986662; z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 98/14, LEX nr 1666080; z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2078/13, LEX nr 1769725; czy z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 420/13, LEX nr 1579378) - ze względu na tożsamość regulacji - pozostaje aktualny również pod rządami ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. Niezależnie od wprowadzonych przez ustawę o płatnościach modyfikacji zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy administracji w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. W opinii Sądu, zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i zawiera zarówno pełne uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Nie sposób też zarzucić organowi odwoławczemu, że nie dokonał szerokiej i wybiegającej ponad zarzuty odwołania oceny. W swojej decyzji Dyrektor opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a prawne uzasadnienie decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]