I SA/Gd 531/17

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia w sprawie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Postanowieniami z dnia 28 maja 2012 r. oraz postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z 12 marca 2012 r. oraz postanowienie z 17 września 2012 r., w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w L. (dalej w skrócie zwana Spółką), w związku z postępowaniami egzekucyjnymi prowadzonymi do jej majątku. Pismami z dnia 9 i 12 września 2016 r. Spółka wniosła skargi w sprawie wznowienia postępowań administracyjnych w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, zakończonych wydanymi przez Dyrektora Izby Skarbowej ostatecznymi postanowieniami z dnia 28 maja 2012 r. oraz z dnia 5 listopada 2012 r. Jako podstawę żądania wskazano art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej w skrócie zwanej k.p.a., w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. SK 31/14. Spółka uznała, że z uwagi na wydane orzeczenie w sprawach zakończonych wydanymi przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowieniami, koszty egzekucyjne zostały określone na podstawie przepisów prawa, które Trybunał "uznał za częściowo niezgodne z Konstytucją, i to ze skutkiem ex tunc". Postanowieniem z dnia 26 października 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej wznowił postępowanie. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Dyrektor Izby Skarbowej odmówił uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 5 listopada 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 17 września 2012 r., którym określono wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających Spółkę, powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego do jej majątku. W pouczeniu wskazano, że na przedmiotowe postanowienie służy zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Odpis postanowienia doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu 9 grudnia 2016 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. Spółka wezwała Dyrektora Izby Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa wskazując w treści tego pisma, że jego złożenie jest uzasadnione tym, iż przepisy prawa nie przewidują wniesienia zażalenia na akt administracyjny wydany na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 126 k.p.a. W piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że wystąpienie przez Spółkę z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było niedopuszczalne wobec tego, że wydane przez ten organ postanowienie z dnia 2 grudnia 2016 r. podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 2 grudnia 2016 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W treści skargi Spółka ponownie wskazała, że złożenie przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikało z faktu, iż zaskarżone postanowienie, w jej ocenie, nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.)"- dalej w skrócie zwanej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a). Przepis ten wyraża generalną zasadę subsydiarności skargi sądowej. Jej wniesienie do sądu administracyjnego wymaga bowiem uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji, a w razie ich braku - skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że wymóg złożenia "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego, obowiązuje tylko wtedy, gdy nie mamy do czynienia z zastrzeżeniem wskazanym w § 2, 3 i 4 tego artykułu. Innymi słowy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno mieć miejsce tylko w tym przypadku, gdy ustawodawca nie przewidział innego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznać bowiem należy, że ustawodawca przyjął pierwszeństwo zastosowania przewidzianych w stosownych przepisach środków zaskarżenia, a dopiero ich brak może skutkować złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analogiczny pogląd znalazł aprobatę w doktrynie (por. Klat - Górska E., Klat - Wertelecka, L., glosa do postanowienia z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, publ. OPS z 2009 r., Nr 1, poz. 1, a także Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 52). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest zatem alternatywnym do zażalenia, odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, sposobem uruchamiania wewnątrzadministracyjnego trybu kontroli orzeczeń organów administracyjnych. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość weryfikacji aktu lub czynności za pomocą jednego z wymienionych wyżej środków zaskarżenia, to złożenie przez stronę "wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa" nie może zostać uznane za skuteczny sposób uruchomienia przedsądowego trybu kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych. Takie postępowanie nie stanowi zatem o dopełnieniu przez stronę wymogu wskazanego w treści art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., istotnego dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, odmawiające Spółce uchylenia ostatecznego postanowienia tego organu w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych, wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a., podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia (na co organ wskazał w pouczeniu) czy też, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego konieczne było złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co uczyniła skarżąca Spółka argumentując swoje stanowisko tym, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na akt administracyjny wydany w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia należy poprzedzić kilkoma uwagami odnoszącymi się do istoty wznowienia postępowania, jako szczególnego trybu wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie przed organem administracyjnym było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 145, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie rozstrzygnięciu podlega kwestia dopuszczalności "uruchomienia" trybu nadzwyczajnego, który to etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Natomiast po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 126 k.p.a. przepisy art. 145–152 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Istnieje zatem dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniami zaskarżalnymi zażaleniem oraz stwierdzającymi niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie wznowieniowe toczy się w bardzo zawężonych ramach i na co należy zwrócić szczególnie uwagę, przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Dlatego też uchylenie w całości lub w części decyzji w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w tych przepisach. Charakter tych przesłanek wskazuje na to, że określają one istotne uchybienia proceduralne, których zaistnienie, wedle ustawodawcy, wymaga wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Tak więc wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznej, jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją (od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania), jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte określoną wadą. Należy przy tym podkreślić, że granica postępowania w sprawie wznowienia jest wyznaczana zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w sprawie wznowienia można rozstrzygać wyłącznie sprawę tożsamą, pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co sprawa zakończona uprzednią decyzją ostateczną (wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I FSK 457/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 k.p.a. stronie przysługuje odwołanie wnoszone i rozpoznawane według przepisów normujących zwyczajne postępowanie administracyjne stosownie do art. 127-140 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. II GSK 369/09, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r. II OSK 303/11). Pewną wątpliwość może natomiast budzić to, jaki środek zaskarżania przysługuje od postanowień wydanych na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., w następstwie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że wykorzystanie środka prawnego jakim jest zażalenie jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa. Wynika to z art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a także z treści art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 t.j.) – dalej w skrócie zwanej u.p.e.a. Powyższy przepis stanowi bowiem, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną do złożenia zażalenia na zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 2 grudnia 2016 r. stanowi przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie kosztów egzekucyjnych, a w istocie z takim rozstrzygnięciem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Należy mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie niniejsza sprawa prowadzona była w trybie wznowieniowym, to jednak jej zasadniczy przedmiot odnosił się do kosztów egzekucyjnych, których legalność strona kwestionuje w związku z wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Nie można zapominać, że sprawa prowadzona w trybie wznowieniowym pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem sprawy prowadzonej uprzednio w trybie zwyczajnym. Prowadzenie sprawy na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania nie oznacza, że zmienia się sam przedmiot sprawy, której to wznowione postępowanie dotyczy. Wznowienie postępowania oznacza bowiem jedynie, że sprawa o określonym przedmiocie, z uwagi na wystąpienie szczególnych przesłanek (w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny) będzie podlegała ponownemu rozpatrzeniu. Załatwienie sprawy na podstawie przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania nie zmienia jednak granic i przedmiotu sprawy rozpoznawanej uprzednio w trybie zwyczajnym; nadal jest to ta sama sprawa, a jedynie zmienia się tryb jej rozpatrywania. Postępowanie wznowieniowe nie jest ponownym rozstrzyganiem sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a koncentruje się jedynie wokół istnienia przesłanek wznowieniowych oraz badania wpływu spełnionych przesłanek na treść pierwotnego rozstrzygnięcia. W związku z tym uznać należy, że zaskarżone postanowienie, jako wydane w "sprawie kosztów egzekucyjnych", przez co należy rozumieć sprawę odnoszącą się do rozstrzygnięcia o kosztach prowadzonej egzekucji, podlegało zaskarżeniu zażaleniem, na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. Podsumowując, wykorzystanie środka prawnego w postaci zażalenia dopuszczalne jest, gdy przewidują go przepisy prawa, natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności. Wskazane środki uruchamiające przedsądową kontrolę aktów administracyjnych nie mogą być przy tym stosowane zamiennie w tym sensie, że strona nie może swobodnie decydować o tym, jaki środek zostanie przez nią złożony przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Skoro bowiem ustawodawca uznał, że złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może nastąpić dopiero wówczas, gdy akt lub czynność organu administracji nie podlega zaskarżeniu za pomocą środków wskazanych w treści art. 52 § 2 p.p.s.a., to a contrario, złożenie tego rodzaju pisma nie jest dopuszczalne, jeżeli rozstrzygnięcie organu administracyjnego podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.) Z sytuacją niedopuszczalności skargi mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy strona wniesie skargę do sądu bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, przez niewyczerpanie środków zaskarżenia należy przy tym rozumieć sytuację, w której strona składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zamiast przewidzianego przez przepisy prawa środka zaskarżenia jakim jest zażalenia. Takie postępowanie nie stanowi o dopełnieniu przez stronę wymogu wskazanego w treści art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., istotnego dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co uzasadnia jej odrzucenie. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.